Поправки в законы по туризму: на кону – судьба ещё не убитых природных оазисов

Нашествие туризма на законы

Читать казахстанские нормативно-правовые акты (НПА), а главное, понимать, что в них написано, – целая наука. Больше скажу – искусство. Изложенные мёртвой чиновничьей латынью, они обычно отскакивают от мозгов, как горох от стенки, не пуская в святая святых – их смысл. Ключик к "сим-симу" – дополнительные знания по теме. Поместишь такой НПА в контекст окружающей действительности – постепенно ларчик открывается, и проявляются истинные цели того или иного законопроекта или поправки.

10 октября 2019 года в конференц-зале Мажилиса прошла презентация проекта Закона РК "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам туристской деятельности". Его на рассмотрение в нижнюю палату Парламента вносит Министерство культуры и спорта, в структуре которого есть Комитет по туризму. Также МКС курирует нацкомпанию Kazakh Tourism.

Пакет поправок призван подвести законодательную базу под Госпрограмму развития туризма на 2019-2025 годы, которую премьер-министр Аскар Мамин утвердил своим постановлением 31 мая этого года. Я о ней немало писал.

Читайте также:

• Если чиновники решили застроить горы – медицина тут бессильна
• Подстанцию "Кокжайлау" продолжают строить наперекор президенту, министру и акиму
• Курортный роман без технико-экономического обоснования
• Алатау и Алатоо: любить себя в туризме или туризм в себе
• Горные помойки как высокие стандарты экологии

В документе, который скреплён подписью министра культуры и спорта Актоты Раимкуловой, содержится аж 60 (шестьдесят) дополнений и изменений в законодательные акты. Среди них – четыре кодекса: Бюджетный, Экологический, Предпринимательский, Налоговый – и шесть законов: "О туристской деятельности", "Об особо охраняемых природных территориях", "Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира", "О миграции населения", "О правовом положении иностранцев", "О разрешениях и уведомлениях".

В общем, целое нашествие туризма на законы.

Поправка на операционном столе

Я попытаюсь препарировать лишь одну поправку в один закон – "О туристской деятельности в Республике Казахстан" от 13 июня 2001 года. В пункте 34 сравнительной таблицы предлагается дополнить закон статьёй 14-1, которая сейчас в нём отсутствует. Прежде чем приступить к "расчленению", приведу её полностью.

"Статья 14-1. Приоритетные туристские территории

1. Приоритетная туристская территория (ПТТ. – Авт.) – территория с особым потенциалом туристского развития, включённая в перечень объектов республиканского уровня карты туристификации.

2. Участниками приоритетной туристской территории являются резиденты и нерезиденты Республики Казахстан, физические и юридические лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность в соответствии с законодательством Республики Казахстан.

3. Приоритетная туристская территория создаётся в целях:

• повышения конкурентоспособности территории на туристском рынке за счёт синергетического эффекта;
• повышения эффективности работы субъектов туристской деятельности, входящих в приоритетные туристские территории;
• концентрации ресурсов (материальных, интеллектуальных) в наиболее перспективных точках развития туризма.

4. Управление приоритетной туристской территорией осуществляется управляющей компанией, определяемой Правительством Республики Казахстан и выполняющей следующие функции:

1) привлечение инвестиций;
2) маркетинговое продвижение;
3) осуществление развития инфраструктуры;
4) осуществление туристской и рекреационной деятельности в государственных национальных природных парках;
5) распределение земельных участков для строительства туристской инфраструктуры.

5. Порядок управления приоритетными туристскими территориями утверждается уполномоченным органом" (конец цитаты).

"Приоритетные туристские" vs "Особо охраняемые"

Что конкретно представляют собой "приоритетные туристские территории"? Их полный перечень изложен в Карте туристификации, которая, в свою очередь, содержится в госпрограмме развития туризма:

• озеро Алаколь;
• горный кластер Алматинского региона;
• Щучинско-Боровская курортная зона;
• Баянаульская курортная зона;
• Имантау-Шалкарская курортная зона;
• озеро Балхаш;
• развитие историко-культурного туризма Туркестана;
• развитие пляжного туризма Мангистау;
• развитие MICE [делового] туризма в городе Нур-Султан;
• развитие туристской зоны "Байконур".

В Казахстане пока ещё есть такое понятие, как "особо охраняемые природные территории" (ООПТ). Это заповедники, национальные парки, резерваты, заказники, памятники природы, заповедные зоны и ботанические сады. Если мы откроем их список, то увидим, что некоторые "приоритетные туристские территории" частично или полностью размещаются на территориях особо охраняемых.

Например, в пределах Алакольского района Алматинской области и Урджарского района ВКО расположен Алакольский государственный природный заповедник.

Горный кластер Алматинского региона подомнёт под себя три государственных национальных природных парка – Иле-Алатауский (в этом ГНПП намечено возведение либо развитие 13 горнолыжных курортов), Чарынский и Кольсайские озёра.

В 2000 году в Бурабайском районе Акмолинской области образован ГНПП "Бурабай", где местами действует заповедный режим. А государственный заповедник "Боровое" впервые был организован ещё в 1935 году.

В Баянаульском районе Павлодарской области в 1985 году был открыт первый Государственный национальный природный парк в Казахстане с целью восстановления естественной флоры и фауны Баянаульского горного массива.

В Балхашском районе Алматинской области создан государственный природный резерват "Иле-Балхаш", цель которого – реинтродукция (возрождение популяции) в наших краях амурских тигров и бухарских оленей как их кормовой базы.

В госпрограмме, в главе "4.6. Совершенствование системы управления и мониторинга развития туристской отрасли" указано количество ООПТ с новой формой управления: всего их будет 7 (семь).

"Ну и что? – спросите вы. – В чём здесь конфликт?" А в том, что земли ООПТ в своё время решениями госорганов полностью или частично изымались из хозяйственного оборота и для них устанавливался режим особой охраны. Это было сделано специально для того, чтобы сохранить нетронутые уголки природы. Правда, на некоторых особо охраняемых территориях впоследствии была разрешена ограниченная хозяйственная деятельность: выпас скота, сбор грибов и ягод, пчеловодство, традиционные ремёсла и т.д. Например, в Иле-Алатауском ГНПП ею охвачено сейчас 52% из 200 тыс. га площадей.

Но если внимательно почитать госпрограмму туризма, развитие каждой "приоритетной туристской территории" подразумевает строительство капитальных объектов с бетонными фундаментами (курортов, домов отдыха, санаториев, точек общепита и т.д.) и прокладку к ним инженерных сетей. Это, как вы понимаете, повлечёт за собой неизбежный и необратимый колоссальный ущерб природе.

Когда акимат Алматы продавливал проект курорта "Кокжайлау", общественность убеждали в том, что он будет строиться... для сохранения природы. Теперь и это лицемерие кончилось. Если вы перечитаете пункт о целях создаваемых "приоритетных туристских территорий" да и всю предлагаемую в закон статью 14-1, то не найдёте в них даже слова "природа".

Таким образом, и в этой поправке, и во всём пакете изменений и дополнений я усматриваю коренной поворот государства в экологической политике – от сохранения природы, которое, правда, и так было притворным и декларативным, к её беспощадной эксплуатации. Вплоть до последнего неосвоенного пятачка wild nature.

Нацпарк – слуга двух господ

Как это будет делаться на практике?

В настоящее время особо охраняемые природные территории находятся в ведении администраций нацпарков, заповедников, резерватов и т.п. Те, в свою очередь, подчиняются Комитету лесного хозяйства и животного мира, который ранее входил в Минсельхоз РК, а в этом году передан в Министерство экологии, геологии и природных ресурсов.

Если особо охраняемые и приоритетные туристские территории займут одни и те же площади, то они станут "слугой двух господ". Тут напрашивался ведомственный конфликт между Минкультспорта, администратором госпрограммы по развитию туризма, и природоохранным министерством.

Но разработчики поправок предусмотрели батл интересов и вводят на рассмотрение парламента такое понятие, как "уполномоченный орган в области туристской деятельности".

Этого термина в поправке, о которой пишу, нет. Он есть в другой – к закону об ООПТ (см. пункт 44 в сравнительной таблице):

"Государственное управление в области особо охраняемых природных территорий осуществляется:

1) президентом Республики Казахстан;

2) Правительством Республики Казахстан;

3) уполномоченным органом, включая его ведомство с территориальными подразделениями;

3-1) уполномоченный орган в области туристской деятельности (этой строки сейчас в законе нет. – Авт.);

4) центральными исполнительными органами, в ведении которых находятся особо охраняемые природные территории" (конец цитаты).

Какой орган может стать уполномоченным? Это должно быть республиканское ведомство – министерство или комитет. Предположу, что огород с новой структурой городить не будут и для этих целей используют существующий Комитет по туризму Минкультспорта. (Хотя кто их знает: может, ещё одну контору создадут – долго ли умеючи?)

Таким образом, поправки узаконят двоевластие на особо охраняемых природных территориях. И Министерство экологии с Комитетом по туризму разыграют между собой скипетр и державу.

Но в дуэте кто-то обязательно станет солировать и доминировать. И это будет тот, у кого окажется больше полномочий. Какие же бразды намереваются передать уполномоченному органу? Они перечислены в статье 8-1, которой предлагается дополнить закон об ООПТ:

"1. К компетенции уполномоченного органа в области туристской деятельности относятся:

1) реализация государственной политики в области развития экологического туризма на территории государственных национальных природных парков;

2) участие в разработке генеральных планов развития инфраструктуры государственных национальных парков;

3) проведение конкурсов на закрепление участков государственных национальных природных парков в приоритетных туристских территориях для краткосрочного или долгосрочного пользования в туристических и рекреационных целях;

4) координация деятельности организации, созданной решением Правительства Республики Казахстан, осуществляющей управление объектами туристской деятельности на территории национальных парков в приоритетных туристских территориях;

5) привлечение инвестиций в развитие инфраструктуры туризма и рекреации;

6) обеспечение санитарного состояния участков национальных парков, переданных в краткосрочное или долгосрочное пользование" (конец цитаты).

Ключевым тут, на мой взгляд, является третий пункт. Теперь Комитет по туризму, а не администрация нацпарков будет проводить тендеры на раздачу участков ГНПП для строительства туробъектов (читай: для безвозвратного уничтожения природы). А министр экологии Магзум Мирзагалиев не курит в сторонке. Потому что курить вредно. Но он всё равно в сторонке.

Если поправки утвердят, Комитет по туризму станет полноправным и – главное! – легитимным хозяином на названных ООПТ.

А самый абсурдный пункт в статье 8-1 – первый, в котором говорится о госполитике в области экотуризма. Если честно, раньше я вообще не встречал словосочетание "экологический туризм" в программах, законопроектах, речах больших чиновников. Хотя о каких только видах туризма не распинались! О горнолыжном, экстремальном, медицинском, историческом, культурном, научном, деловом... Но на экологический не было и намёка. Словно это то, о чём нельзя говорить вслух.

Лучше бы и тут его не поминали. О каком экотуризме может идти речь, если Иле-Алауский нацпарк собираются застроить микрорайонами горных курортов? Присказка "Вы или крестик снимите, или трусы наденьте" здесь как нельзя более уместна.

Здесь, матушка, магнит попритягательней

В обозреваемой поправке к закону о туристской деятельности есть ещё один новый термин – "управляющая компания", которая осуществляет управление приоритетной туристской территорией. Кто бы это мог быть?

Президент Токаев наложил мораторий на создание новых госкомпаний. Значит, будут юзать то, что есть. Скорее всего - АО "НК Kazakh Tourism". Методом почкования туристская нацкомпания наплодит десять филиальчиков для всех ПТТ.
Но вопрос: чем при таком раскладе "уполномоченных органов" и "управляющих компаний" будут заниматься областные и городские управления туризма с "приусадебными" ТОО со 100-процентным участием государства?

Скажем, у управления туризма города Алматы таких тэоошек две: "Almaty Mountain Resorts" и "Туристский информационный центр Visit Almaty".

Что примечательно, первое товарищество с ограниченной ответственностью до своего ребрендинга в середине 2017 года называлось ТОО "ГЛК "Кокжайлау". И было создано именно как оператор проектирования и строительства конкретного курорта КЖ. Переименованная компания под руководством Наиля Нурова в 2017-2018 годах, собственно, занималась аналогичной деятельностью и с тем же успехом. Этот "успех" выразился в череде скандалов, связанных с некомпетентностью руководства ТОО и управления туризма, непомерной ценой, сокрытием информации, обманом общественности (сбор Лигой волонтёров 100 тысяч липовых подписей в поддержку курорта), массовым движением против застройки урочища и в итоге вылился в поручение президента Токаева отложить реализацию проекта.

Однако это ТОО назвали больше двух лет назад "Almaty Mountain Resorts" ("Алматинские горные курорты"), и очевидно, что с дальним прицелом. С подготовкой мастер-плана горного кластера Алматинского региона в июле 2018-го и его презентацией, закрытой от общественности, прицел стал гораздо ближе. Ещё в начале 2019 года Бауыржан Байбек говорил о девяти горных курортах кластера. К маю, когда вышла госпрограмма развития туризма, их стало 13. Так что теперь ТОО с лихвой оправдывает своё имя. Ему вроде бы теперь и карты, то есть курорты, в руки.

Но это вряд ли. Ведь полномочий управляющая компания будет иметь немало. Самое лакомое – вот это: "5) распределение земельных участков для строительства туристской инфраструктуры". Представляете, какие перед ней открываются перспективы! Как говорил Гамлет, "здесь, матушка, магнит попритягательней". Сомневаюсь, что на таком пироге местные аппетиты перебьют столичные.

Впрочем, всё это – пасьянсы моей фантазии. Как у них там в реальности выйдет – надеюсь, хотя бы расскажут.

Во всяком случае, в госпрограмме записано: "На первом этапе Управляющие компании будут созданы в трёх ПТТ: на территории Алаколя, Алматинского горного кластера и Мангистауской области".

Наука тут не ночевала

Какое же место при смене вектора государственной экологической политики отведут экологам, геодезистам, геологам, гидрологам, сейсмологам, гляциологам, зоологам, ботаникам, орнитологам, горным гидам, специалистам по туризму и другим профессионалам?

А они не при делах. В центре и госпрограммы, и пакета поправок их движущая сила – чиновник. Любые компетенции ему заменяют лояльность, субординация и исполнительность.

Я не раз писал о том, как депрофессионализация госслужащих и персон, к ним приравненных, становилась публичной притчей во языцех.

Достаточно вспомнить, как заказчик и оператор проекта "Кокжайлау", то есть алматинское управление туризма и "Almaty Mountain Resorts", не ведали экологических азов. Например, Орхусской конвенции, в которой прямо указано, что на общественных слушаниях в обязательном порядке рассматривается "нулевой вариант", или отказ от строительства. Это неведение стало причиной судебных исков экологического общества "Зелёное спасение" к управлению туризма о предоставлении недостоверной информации. И суд удовлетворил их!

Кстати, эта "сладкая парочка", УТ и AMR, сама подвела под монастырь проект "Кокжайлау". Поскольку не знала (или не хотела знать), что все документы на землю должны быть готовы ещё до начала проектирования. Их хватились лишь тогда, когда технико-экономическое обоснование (ТЭО) было уже готово. Да и то не успели собрать все: реализацию проекта отложили.

Любопытен с точки зрения компетенции и мастер-план горного кластера. Во всём казахстанском законодательстве вообще нет такого понятия – "мастер-план". Может, по этой причине, а может, по незнанию акимат наспех провёл тендер, вручил контракт загодя приглянувшейся австрийской компании Masterconcept и презентовал "весёлые картинки". Без предварительных инженерно-геологических изысканий на местности и других научных исследований – гидрологического, сейсмического, биологического разнообразия, без мониторинга селевой опасности. Не была представлена схема землепользования: ведь на этих территориях разные собственники участков: город, область, нацпарк, частники. Все эти документы необходимы до разработки ТЭО объектов, которые повлияют на окружающую среду. А чтобы нарисовать мастер-план – оказались не нужны. Как не потребовалась и государственная экспертиза, обязательная для технико-экономического обоснования и проектно-сметной документации (ПСД).

Другой судебный кейс, когда акимат Алматы выставил себя на посмешище, – требование того же "Зелёного спасения" ответить на вопрос: на чьём балансе почти пять лет находится урочище Кок-Жайляу, с тех пор как его передали из состава Иле-Алатауского нацпарка в земли запаса города? Экологическое общество подало иск о признании незаконным бездействие в отношении урочища к Медеускому районному акимату, которому 2 декабря 2014 года постановлением Правительства и были переданы 1002 гектара Кок-Жайляу. Однако в пятницу, 18 октября, Специализированный межрайонный экономический суд Алматы почему-то оставил этот иск без удовлетворения. Не дав ответа на вопрос десятилетия: кто же всё-таки хозяин урочища Кок-Жайляу?

Таким образом, городской акимат косвенно расписался в том, что клинически не способен управлять территориями. И природа, и земля интересуют его не сами по себе, а только с точки зрения меркантильной – когда они приносят звонкую монету.

Странные совпадения

Приводить примеры того, какие "копенгагены" сидят в комфортных кабинетах с табличками, могу бесконечно. Сегодня остановлюсь лишь на одной теме – экономическом обосновании самой госпрограммы развития туризма.

Когда изучал её, смутил такой момент. Как-то профессиональный строитель уверял меня, что местные чиновники как огня боятся указывать в тендерной документации круглые цифры – чтобы не попасть под подозрение в коррупции. Или в том, что они ставят суммы от фонаря.

И в результате порой доходит до абсурда, когда, например, объёмы извлечённого грунта измеряются в сотых долях кубометра. Я видел такое в тендерах по очистке реки Весновки и, помню, задался вопросом: рабочие будут грузить КамАЗы ложками, чтоб, не дай бог, не промахнуться с объёмом выполненных работ?

А вот республиканским чиновникам всё нипочём. И в итоге в госпрограмме развития туризма из 125 статей расходов на горный кластер Алматинского региона (пункты №№ 256-380) стоимость работ в 15 из них округлена до десятков миллионов тенге, а в 18 – до сотен миллионов.

Кроме того, некоторые совершенно разные виды работ в госпрограмме оценены одинаково.

К примеру, 300 миллионов тенге стоит разработка ТЭО по туристификации и Каскеленского (пункт № 258), и Тургенского (№ 259) ущелий, словно они близнецы-братья. А ведь цена проектирования зависит от площади разрабатываемых территорий.

1 миллиард 800 миллионов тенге планируется выделить на строительство линий электропередачи до курорта "Almaty Hills" (№269). Столько же, 1,8 млрд тенге, – на строительство сетей водоснабжения и водоотведения высокогорного курорта "Pioneer" (№282): 1) разработка ТЭО, ПСД; 2) СМР (строительно-монтажные работы). Затем аналогичная сумма, 1,8 млрд тенге, – вроде бы на то же самое: строительство сетей 9 км водоснабжения и 9 км водоотведения всё для того же курорта "Pioneer", но без указания ТЭО, ПСД и СМР (№283). Так это разные проекты или один и тот же профинансировали дважды? Из документа непонятно.

Опять водоснабжение и водоотведение, но теперь уже для курорта "Тургень", и снова на 1,8 млрд тенге (№292).

Точно такая же сумма предусмотрена для строительства линии автономного водоснабжения Park Canyon и очистки воды реки Чарын (№300).

Есть ещё одно странное совпадение. Одинаковые деньги, по 2 миллиарда 499 миллионов 600 тысяч тенге, выделяются и на оснежение 5 км склонов "Тау Парка" (№308), и на строительство 5 км канатных дорог на том же курорте (№309). Общее в этих работах только одно – протяжённость пять километров, но их содержание и оборудование – абсолютно различные. А суммы, хоть и не очень круглые, – тютелька в тютельку.

Предварительные ласки излишни

Совершенно озадаченный, я обратился за разъяснениями к другому эксперту.

Он рассказал: чтобы принять обоснованное решение по инвестированию проекта, до ТЭО необходимо провести предварительную работу – предТЭО. Она включает рассмотрение альтернатив проекта и его концепции. А также – что критично! – оценку экологической ситуации на участке и воздействия строительства на окружающую среду (предОВОС).

Это мне как раз понятно: Орхусская конвенция и требует выбора среди альтернативных вариантов, включая "нулевой" (отказ от строительства), и подключения общественности именно на этом, самом раннем, этапе.

Судя по тому, что в госпрограмме мне не удалось найти ни одного упоминания слова "предТЭО", я сделал вывод: экономические резоны вновь победили экологические.

По каждому из объектов госпрограммы необходимо проводить общественные слушания (ОС). И когда активистов позовут на них, им опять представят один-единственный безальтернативный вариант проекта. Без рассмотрения других версий и возможности его отвергнуть. Как это было с "Кокжайлау". Если позовут, конечно. И вообще, если слушания в каждом случае будут проводить. Насчёт этого у меня большие сомнения. Например, кто-нибудь слышал про слушания перед строительством кафе на Кольсае, о котором в сентябре было столько шума? Слушания по ОВОС (оценке воздействия на окружающую среду) строительства инженерных сетей для курорта ЦСКА точно не проводились: я проверял на сайте управления "зелёной" экономики. Хотя тендер на разработку ПСД для этих сетей прошёл.

В реализации госпрограммы главное – процесс, а не результат

Резюмируя приведённую выше оценку стоимости тех или иных работ, предположу, что рассчитывалась она от балды. Прошу прощения за слово "рассчитывалась". Скорее всего, выводилась по принципу трёх "П": пол – палец – потолок.

А ведь из этих отфонарных цифр сложилась смета всей госпрограммы – 1 триллион 385 миллиардов 695 миллионов 800 тысяч тенге. Она поразительно не круглая, словно над ней несколько институтов корпели. Разве что тиынов не хватает в итоговой сумме.

В неё, кроме частных инвестиций, войдут расходы как местных бюджетов – 172 167 миллионов 900 тысяч тенге, так и республиканского – 268 291 миллион 800 тысяч тенге. А по поводу последнего примут закон. И базироваться он будет на, мягко говоря, умозрительных расчётах.

И ещё об экономике. В госпрограмме определена её цель – "обеспечение доли туризма в общем объеме ВВП Республики Казахстан не менее 8% к 2025 году". Но в ней нигде не прописана ни возвратность, ни окупаемость вложенных средств.

Также ни в ней, ни в предлагаемых поправках нет ничего про ответственность ведомств, уполномоченных органов, управляющих компаний. Как всегда, одни только полномочия.

Госпрограмма развития туристской отрасли вместе с пакетом изменений и дополнений в законы для её легализации – классический пример "экономики освоения" государственных средств, которая в Казахстане возобладала над "экономикой развития". Первый тип экономики можно сравнить с сексом: участники получают главное удовольствие от самого процесса, а конечный результат в виде ребёнка не всегда желателен, поскольку принесёт массу обременительных проблем.

Несколько лет назад прекрасный литератор Салима Дуйсекова живописала собирательный образ казахстанской чиновницы, которую назвала Распиля. Я подумал тогда, что она стала бы подходящей парой госслужащему по имени Распильдяй. А разные госпрограммы, вроде туристской, можно было бы по праву величать распильдяйскими.

Post Scriptum

В понедельник, 14 октября, в рабочей группе мажилиса началось постатейное рассмотрение пакета поправок в законодательство по вопросам туризма. Их вернули в Министерство культуры и спорта на доработку.

На 15.00 понедельника, 21 октября, назначено второе заседание рабочей группы. В руках депутатов теперь не только "зелёная репутация" президента Токаева, который вскоре после выборов своим указом возродил Министерство экологии. На кону сейчас – фактически судьба ещё не убитых природных оазисов.