Заключение Института законодательства о новой редакции статьи 26 Конституции РК

В целях выработки предложений по перераспределению полномочий между ветвями государственной власти Распоряжением Президента Республики Казахстан от 11 января 2017 года №140 была образована рабочая группа, состоящая из представителей государственных органов, депутатского корпуса, судебной системы, Казахстанского союза юристов и известных ученых-правоведов (далее – Рабочая группа). Рабочей группой подготовлен проект Закона Республики Казахстан "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан" (далее - Проект), вынесенный на всенародное обсуждение с 26 января 2017 года.

Проект предусматривает поправки в Конституцию Республики Казахстан (далее – Конституция), в том числе, направленные на усиление механизма защиты права частной собственности.

В частности, Проектом предлагается внесение следующих изменений и дополнений в пункты 1 и 2 статьи 26 Конституции Республики Казахстан:

"1. Каждый может иметь в частной собственности любое законно приобретённое имущество.

2. Право собственности неприкосновенно. Собственность, в том числе право наследования, гарантируется законом. Не допускается принятие законов и иных правовых актов, ограничивающих или лишающих права собственности на имущество, приобретённое законным путем, если иное не предусмотрено Конституцией".

Предложенное Рабочей группой изменение в пункт 1 статьи 26, предусматривающее замену слов "Граждане Республики Казахстан" на слово "Каждый" вызвало острые дискуссии в прессе, в социальных сетях, которые связаны прежде всего с опасениями отдельных членов казахстанского общества, что поправка предоставит право собственности на землю иностранцам. Это вызвало критику со стороны некоторых политологов, юристов и простых граждан. Вместе с тем есть и иные мнения известных учёных и практиков, выступающих в поддержку данных нововведений.

Проведённый анализ предлагаемых изменений и дополнений в статью 26 Конституции Республики Казахстан позволил прийти к следующим выводам и заключениям.

1. О подходах к регулированию правового статуса личности через термины "граждане", "никто" "все", "каждый"

В соответствии с устоявшейся в международно-правовых актах терминологией в конституциях многих стран употребляются слова "каждый имеет право на...", "никто не может быть лишен...", "все". При этом, когда речь идет о правах, предоставляемых только лицам, имеющим гражданство данного государства, то употребляется формулировка "граждане имеют право". Такое терминологическое различие объясняется различием правового статуса, то есть объёма прав и обязанностей человека и гражданина.

Конституция употребляет термины "гражданин Республики Казахстан", "каждый", "все", "иностранцы" и "лица без гражданства", что отражает дифференцированный подход к регулированию правового статуса личности. По данному вопросу имеется разъяснение, данное в нормативном постановлении Конституционного совета от 1 декаб­ря 2003 года №12. При этом употребление в тексте Конституции слова "каждый" означает, что здесь имеются в виду как граждане Республики, так и лица, не обладающие гражданством Республики Казахстан.

Согласно статье 12 Конституции "права и свободы человека принадлежат каждому от рождения, признаются абсолютными и неотчуждаемыми, определяют содержание и применение законов и иных нормативных правовых актов". Иностранцы и лица без гражданства пользуются в Республике правами и свободами, а также несут обязанности, установленные для граждан, если иное не предусмотрено Конституцией, законами и международными договорами.

То есть каждый человек и гражданин на территории Казахстана обладает всеми правами и свободами, за исключением политических прав. Эти положения согласуются с таким принципом конституционного строя как полнота прав и свобод граждан Республики Казахстан.

2. О соответствии предлагаемых поправок в пункт 1 статьи 26 Конституции международным актам в области прав человека

В соответствии с пунктом 4 статьи 12 Конституции иностранцы и лица без гражданства пользуются в Республике Казахстан правами и свободами, а также несут обязанности, установленные для граждан, если иное не предусмотрено Конституцией, законами и международными договорами. То есть данный пункт Конституции допускает ограничение прав и свобод иностранцев и лиц без гражданства, в первую очередь предусмотренное иными нормами Конституции, к которым относится и пункт 1 статьи 26 Конституции в действующей редакции.

Статья 17 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН от 10 декабря 1948 г., предусматривает, что каждый человек имеет право владеть имуществом как единолично, так и совместно с другими, а также никто не должен быть произвольно лишён своего имущества.

Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.) также провозглашает право каждого на достаточный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни (статья 11). В связи с этим принятие поправки к пункту 1 статьи 26 Конституции устранит его противоречие международным актам в области прав человека.

3. О необходимости установления конституционных гарантий прав и свобод иностранцев и лиц без гражданства

Действующая редакция пункта 1 статьи 26 Конституции устанавливает, что граждане Республики Казахстан могут иметь в частной собственности любое законно приобретенное имущество.

Необходимо отметить, что особенностью данной нормы Конституции является то, что она предусматривает только защиту уже имеющегося в собственности имущества, приобретённого законным способом. Таким образом, данная норма не регулирует вопрос приобретения имущества в собственность, она лишь его защищает. Соответственно, она не предоставляет возможности иностранцам и лицам без гражданства приобретать в частную собственность законно приобретенное имущество на территории Республики, что может негативно влиять на инвестиционную привлекательность страны. Однако развитие экономических, научных и культурных связей между государствами требует гарантий прав и свобод лиц, не имеющих гражданства данного государства. В связи с этим в проекте предпринята попытка установления таких гарантий для иностранцев и лиц без гражданства, как право "иметь в частной собственности любое законно приобретённое имущество" (пункт 1 статьи 26).

При этом апеллирование в дискуссиях о поправках в статью 26 Конституции к вопросу о предоставлении права собственности на землю иностранцам необоснованно, поскольку нормы пункта 1 указанной статьи не предусматривают право каждого на приобретение имущества, к которому относится и земля.

В соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 6 Конституции земля может находиться в частной собственности на основаниях, условиях и в пределах, установленных законом. При этом субъекты и объекты собственности, объём и пределы осуществления собственниками своих прав, гарантии их защиты определяются законом.

4. О недопустимости ограничений права собственности для иностранцев и лиц без гражданства

Некоторые казахстанские юристы ошибочно допускают мысль, что ограничению должны подлежать все конституционные права человека и гражданина. Другие же уравнивают права и свободы человека и гражданина, предусмотренные в разделе II Конституции.

Однако Конституцией исчерпывающе установлен перечень отдельных прав и свобод, которые не подлежат ограничению. Так, в соответствии с пунктом 3 статьи 39 Конституции "ни в каких случаях не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные статьями 10, 11, 13-15, пунктом 1 статьи 16, статьей 17, статьей 19, статьей 22, пунктом 2 статьи 26 Конституции".

В перечисленных статьях Конституции (статьи 13-15, 16, 17, 19, 22) используются слова "каждый", "все", "никто". Тогда как в статьях 10 и 11 Конституции применяется термин "гражданин". Вместе с тем цель такого применения в данных статьях предельно ясна, поскольку они касаются либо лишения гражданства Республики Казахстан либо выдачи гражданина иностранному государству и, соответственно, не могут охватывать права иностранного гражданина или лица без гражданства.

В свою очередь, пункт 2 статьи 26 Конституции гласит: "2. Собственность, в том числе право наследования, гарантируется законом.".

При этом законом гарантируется любое законно приобретённое имущество. Термин "имущество" тесно связан по своему содержанию с термином "собственность". Об этом говорит и М.К. Сулейменов в своем заключении о новой редакции статьи 26 Конституции.

В этом контексте данные пункты статьи 26 Конституции необходимо рассматривать в неразрывном единстве, исходя из их конституционно-правовой ориентированности.

Также необходимо отметить, что пункт 2 статьи 26 Конституции прямо не устанавливает субъект права собственности, гарантируемого законом. Из этого следует, что в соответствии с действующей редакцией данного пункта статьи 26 право собственности уже гарантируется всем физическим лицам без исключения.

Исходя из смысла норм, содержащихся в пункте 1 статьи 26 Конституции, законом гарантируется возможность иметь в собственности имущество только для граждан Республики Казахстан. Следовательно, пунктом 1 статьи 26 Конституции установлено искусственное ограничение в отношении права собственности иностранцев и лиц без гражданства. Это не соответствует нормам пунктов 1 и 2 статьи 12, пункта 2 статьи 26 и пункта 3 статьи 39 Конституции, предусматривающим признание и гарантирование в Республике Казахстан принадлежащих каждому человеку от рождения прав и свобод каждого человека, и соответствующим международным стандартам в области прав человека.

5. О недостаточном гарантировании права собственности иностранцев и лиц без гражданства в законодательстве Республики Казахстан

В соответствии со статьёй 12 Гражданского кодекса Республики Казахстан (Общая часть) (далее – ГК) под физическими лицами понимаются граждане Республики Казахстан, граждане других государств, а также лица без гражданства. Следовательно, право собственности гарантируется гражданам Республики Казахстан, гражданам других государств, а также лицам без гражданства.

Действующее законодательство Республики Казахстан в некоторых случаях отождествляет понятия "гражданин" и "физическое лицо". К примеру, ГК по всему параграфу 1 главы 2 предусматривает право граждан, хотя сам параграф называется "Граждане Республики Казахстан и другие физические лица". При этом статьёй 12 ГК определяется, что положение данной главы применяются ко всем физическим лицам, если иное не установлено ГК.

Между тем не все права гражданина, установленные указанным параграфом ГК, распространяются на иностранцев и лиц без гражданства. Так, пункт 1 статьи 19 ГК закрепляет право граждан заниматься предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, за исключением случаев, предусмотренных ГК и иными законодательными актами.

В свою очередь, индивидуальным предпринимательством является самостоятельная, инициативная деятельность граждан Республики Казахстан, оралманов, направленная на получение чистого дохода, основанная на собственности самих физических лиц и осуществляемая от имени физических лиц, за их риск и под их имущественную ответственность. Иным физическим лицам запрещается осуществлять индивидуальное предпринимательство (пункт 1 статьи 30 Предпринимательского кодекса РК).

Также суды республики рассматривают дела с участием иностранных лиц, если организация-ответчик находится или гражданин-ответчик имеет место жительства на территории Республики Казахстан (пункт 1 статьи 466 Гражданского процессуального кодекса РК). То есть суды РК могут применять положения статей 26-27 ГК в отношении иностранцев только в случае, если они постоянно или преимущественно проживают на территории РК. В свою очередь в отношении иных иностранцев данные нормы ГПК не распространяются.

Также ГК регулирует товарно-денежные и иные основанные на равенстве участников имущественные отношения, а также связанные с имущественными личные неимущественные отношения.

При этом в ГК предусматривается норма, закрепляющая бессрочность права собственности и то, что оно может быть принудительно прекращено только по основаниям, предусмотренным ГК (пункт 5 статьи 188). Вместе с тем, основания прекращения право частной собственности на земельный участок предусмотрены также в Земельном кодексе (статьи 81, 84, 85 и др.)

В то же время Предпринимательский кодекс устанавливает возможность субъектов предпринимательства иметь в собственности любое законно приобретённое имущество и его неприкосновенность (статья 7).

Таким образом, всё, что не запрещено, можно иметь в собственности, но это не урегулировано в Конституции.

6. Об отсутствии противоречий между пунктом 2 статьи 26 и пунктом 2 статьи 6 Конституции

Рабочей группой предложена норма о том, что не допускается принятие законов и иных правовых актов, ограничивающих или лишающих права собственности на имущество, приобретённое законным путем, если иное не предусмотрено Конституцией (пункт 2 статьи 26).

По мнению некоторых ученых-юристов, данное дополнение противоречит пункту 2 статьи 6 Конституции, которая гласит: "Субъекты и объекты собственности, объём и пределы осуществления собственниками своих прав, гарантии их защиты определяются законом.". В то же время норма, предусмотренная в пункте 2 статьи 6 Конституции, как раз и является исключением из правила, установленного пунктом 2 статьи 26 Конституции.

Следует также отметить, что исходя из смысла норм, содержащихся в пунктах 1 и 2 статьи 26 Конституции, законом гарантируется собственность, в том числе право наследования. Однако гарантирована должна быть не собственность, а право собственности. Кроме того, следует обратить внимание на соотношение формулировок "собственность" и "право наследования" в пункте 2 ст. 26 Конституции.

Изложенное позволяет заключить, что предлагаемые Рабочей группой поправки в статью 26 Конституции Республики Казахстан нацелены, прежде всего, на обеспечение равенства граждан Республики Казахстан, иностранных граждан и лиц без гражданства в вопросах защиты имеющегося у них имущества. Замена в указанной конституционной норме слов "граждане Республики Казахстан" на слово "каждый" позволит также улучшить инвестиционный климат, обеспечив гарантии права частной собственности всех физических и юридических лиц, её неприкосновенности и, в известной мере, позволит определить содержание других прав человека.