ПДС и НКВД. Какие диалоговые площадки были в Казахстане до Нацсовета общественного доверия?

28 августа в Нур-Султане пройдёт организационная встреча, посвящённая подготовке к первому заседанию Национального совета общественного доверия. Само заседание пройдёт 6 сентября. Эта диалоговая площадка, созданная указом президента страны Касым-Жомарта Токаева, не имеет законодательных полномочий, однако может формировать предложения и рекомендации для главы государства "по актуальным вопросам госполитики". Одной из тем обсуждения, как уже стало известно ранее, станет земельный вопрос.

Ранее, в 2000 годах, в Казахстане уже действовали подобные площадки для диалога власти с представителями гражданского общества. Informburo.kz разбирался, смогли ли они наладить политический диалог и как повлияли на жизнь в стране.

Ещё одна комиссия

Подобных Национальному совету общественного доверия диалоговых структур за историю Казахстана было несколько. В их числе, например:

• Постоянно действующее совещание по выработке предложений по дальнейшей демократизации и развитию гражданского общества, ПДС (2002-2003 годы);
• Национальная комиссия по вопросам демократии и гражданского общества (2004-2006 годы);
• Государственная комиссия по разработке и конкретизации программы демократических реформ, ГКРКПДР (2006-2007 годы);
• Комиссия по земельной реформе (2016 год).

Все эти органы были консультативно-совещательными и не имели полномочий инициировать поправки в законы или давать поручения государственным органам. Главной их функцией была подготовка рекомендаций и предложений. И это придавало определённую специфику их деятельности, говорит участник Постоянно действующего совещания и Нацкомиссии по вопросам демократии, директор Казахстанского международного бюро по правам человека и соблюдению законности Евгений Жовтис.

"Эти площадки выполняли чёткую задачу – собрать за одним столом представителей разных движений, партий, групп, общественных деятелей, пользующихся какой-то поддержкой в обществе, вместе с властями. И попытаться наладить какой-то диалог. Потому что по существу нормального диалога на момент, когда эти площадки стали создаваться, не существовало", – говорит Евгений Жовтис.

Важно понимать, в каких условиях они формировались. В ноябре 2001 года ряд государственных деятелей и бизнесменов заявили о создании оппозиционного движения "Демократический выбор Казахстана".

Из-за нарастания протестных настроений в ноябре 2002-го было решено создать Постоянно действующее совещание по выработке предложений по дальнейшей демократизации и развитию гражданского общества. В его состав, согласно распоряжению Первого Президента Казахстана, вошли депутаты Парламента, члены Правительства, представители Администрации Президента и других госорганов, а также руководители и представители политических партий и неправительственных организаций. Полный состав участников можно посмотреть здесь.

Под председательством Бауржана Мухамеджанова, который тогда был заместителем премьер-министра Казахстана, прошли восемь заседаний ПДС. Конкретных результатов по итогам работы совещания получено не было. Об этом говорит, например, нынешний лидер Демократической партии "Ак жол" Азат Перуашев, который участвовал в работе и Постоянно действующего совещания, и Нацкомиссии по вопросам демократии. Тогда он представлял Гражданскую партию Казахстана.

"ПДС вообще закончился размытыми в целом сентенциями, не могу сказать, что там что-то такое (результаты. – Авт.) было. А НКВД выработала ряд рекомендаций. Участники всё-таки часто исходили из разных позиций и интересов, поэтому многие рекомендации носили обтекаемый характер. Это свойство таких коллегиальных органов, где собираются представители разных взглядов, порою диаметрально противоположных", – рассказал Азат Перуашев Informburo.kz.

Конкретный документ из диалогового совета

К слову, в процессе работы ПДС из его состава вышла партия "Ак жол". Единственным конкретным документом, который произвело на свет постоянное совещание, стал "Меморандум о приверженности демократизации и развитии гражданского общества в Республике Казахстан". Его автором был Евгений Жовтис.

"Я исходил из того, что, если ничего практического из этого (работы ПДС. – Авт.) добиться невозможно, то надо хотя бы договориться на каких-то общих принципах. (…) Для меня этот меморандум до сих пор играет определённую роль. Он был показателем: если вы ему следуете, то диалог можно развивать. А если нет, то он остаётся просто бумажкой, хотя все (участники ПДС. – Авт.) под ним подписались", – отмечает правозащитник.

По словам Евгения Жовтиса, если принимать, что и власти, и гражданское общество согласны строить Казахстан как демократическое государство, то общими для всех должны стать и базовые принципы, на которых такие государства строятся.

"Это равноправие, верховенство права и закона, уважение, признание политического плюрализма, признание свободы слова и независимых СМИ. Это целый набор фундаментальных принципов и институтов, которые характеризуют демократическое общество. Была попытка сформулировать это в меморандуме как набор базовых ценностей, ориентир", – отметил собеседник Informburo.kz.

Вместо Постоянно действующего совещания в 2004 году была образована Национальная комиссия по вопросам демократии и гражданского общества. Эта структура, которую сокращённо называли НКВД, могла вносить на рассмотрение Президенту страны проекты законодательных и иных нормативных правовых актов и рекомендации по дальнейшей демократизации и развитию гражданского общества, а также совершенствованию политической системы Казахстана. Председателем назначили Булата Утемуратова, который в то время возглавлял Совет безопасности.

В первоначальном списке Нацкомиссии состоял Алихан Байменов (однако в работе самой комиссии участия не принимал), который с марта 2002 года был соучредителем и сопредседателем, а затем вплоть до июля 2011 года занимал пост председателя Демократической партии "Ак Жол". По его мнению, стремление к диалогу внутри политической конкуренции – это позитивное явление. Однако важно и то, насколько искренни намерения каждой из участвующих сторон и каковы их ожидания от участия в подобных диалоговых площадках.

"После обретения независимости казахстанскому обществу, вышедшему из тоталитарной системы, не хватало опыта согласования интересов в публичной политике", – говорит Алихан Байменов.

Нацкомиссия появилась в сложных политических условиях, спустя два месяца после выборов в Мажилис Парламента. Тогда 67,5% всех мест в нижней палате получила партия "Отан" – предшественница Nur Otan. Ряд политических партий с итогами выборов не согласился.

Всего комиссия провела шесть заседаний. Как сообщают СМИ, из негосударственного сектора в состав комиссии вошли только представители политических партий, оппозиция от участия отказалась. В составе Нацкомиссии были образованы пять рабочих групп, которые готовили проект программы по реформированию политической системы и развитию гражданского общества, по усилению роли парламента и децентрализации госуправления.

"Работа там шла, скажем так, оживлённая, но я не могу сказать, что они (диалоговые площадки. – Авт.) полностью оправдали возложенные на них ожидания. Хотя Нацкомиссия, на мой взгляд, была с отдачей. По крайней мере, многое из того, что там было заявлено, потом имплементировалось в законодательство. Надо учитывать, что в работе таких комиссий присутствуют люди с противоположными взглядами. Бывает, прийти к консенсусу очень непросто. Многие рекомендации получались либо неоднозначными, либо не настолько радикальными, как кому-то хотелось бы", – отмечает Азат Перуашев.

По его словам, круг обсуждаемых вопросов был широк: от земельного до конституционного вопроса, политической и партийной систем. Именно тогда звучали предложения увеличить долю избираемых по партийным спискам депутатов в Мажилис Парламента до 50%. В итоге страна пришла к полностью пропорциональной системе.

"Если говорить о более осязаемых результатах, то вы можете поднять предложения, которые были, и увидеть, что лишь часть из них нашла отражение в изменениях Конституции 2007 года. Например, касательно формирования Счётного комитета", – добавил Алихан Байменов.

Госкомиссия вылилась в реформу

Логическим продолжением Нацкомиссии стала Государственная комиссия по разработке и конкретизации программы демократических реформ. Её задача была определена чётко – это подготовка общенациональной программы демократических реформ. Другими словами, подготовленные Нацкомиссией наработки легли в основу будущей политической реформы.

Главным итогом работы Госкомиссии стала именно реформа политсистемы. В частности, в рамках поправок в Конституцию Казахстана от 2007 года президент страны получил право на членство в политических партиях, инициировать законы и распускать не только весь Парламент, но и отдельно Мажилис.

Произошли изменения в работе Парламента. Депутатов Мажилиса стало 107 вместо 77, а Сената – 49 вместо 39. При этом количество назначаемых президентом сенаторов увеличилось с 7 до 15, а в нижнюю палату стали избирать девять депутатов от Ассамблеи народа Казахстана.

Также было решено при выборах в Мажилис перейти к полностью пропорциональной системе – в нижнюю палату могли попасть только представители партий, которые смогли набрать более 7% голосов избирателей. От выборов по одномандатным округам отказались.

Другим важным моментом стало увеличение полномочий Парламента страны. С 2007 года законодатели получили возможность участвовать в формировании и контроле работы Правительства. Также они стали утверждать две трети состава Конституционного совета, Центральной избирательной комиссии и Счётного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета.

Кроме того, была установлена ответственность Правительства не только перед Президентом, но и перед Парламентом. Кандидатуру премьер-министра теперь одобряли именно депутаты, а самих глав кабмина обязали ставить перед вновь избранным Мажилисом вопрос о доверии Правительству.

Другими словами, именно эти поправки в законодательство страны, выработанные Госкомиссией, заложили основу той политической системы, которая сейчас существует в Казахстане.

Что будет с НСОД?

О создании Национального совета общественного доверия глава государства Касым-Жомарт Токаев заявил ещё во время предвыборной гонки за пост президента. Во время инаугурационной речи 12 июня он подтвердил, что диалог власти и общества "должен строиться на признании плюрализма мнений".

"Разные мнения, но единая нация. Вот главный ориентир. Поэтому я решил создать Национальный совет общественного доверия", – сказал Касым-Жомарт Токаев.

Первое заседание НСОД пройдёт уже 6 сентября. Отличием новой структуры от предыдущих является председательство в ней президента страны. В состав Нацсовета вошли, помимо чиновников, представители политических партий, эксперты, журналисты и представители молодёжи.

"Если сравнить работу прошлых площадок с нынешней ситуацией, то объединяет их то, что их создание было инициировано после выборов. С одной стороны, для снятия поствыборного напряжения, с другой, может быть, для нахождения точек соприкосновения по отдельным вопросам. В большей степени власть и тогда, и сейчас заинтересована в сохранении статус-кво", – отмечает Алихан Байменов.

Между тем, круг вопросов для обсуждения на заседаниях НСОД ожидается самый широкий, но в приоритете, очевидно, будут вопросы политики. Одним из них станет вопрос земельный, который в Казахстане активно обсуждают с 2016 года. Несколько участников совета уже заявили о своих планах на работу в НСОД. Речь идёт, в частности, о повышении зарплат учителей и изменениях законодательства о выборах и СМИ.

Политик Азат Перуашев отмечает, что при организации работы Нацсовета нужно учитывать опыт предыдущих площадок.

"Этот опыт учитывать нужно. Но на Нацсовет сегодня с учётом общего транзитного периода возлагаются другие ожидания. Мы ждём от него большей результативности", – подчеркнул собеседник Informburo.kz.