Что не так с правом на мирные собрания в Казахстане, и как это собираются изменить

15 июня 2019 года, через три дня после инаугурации, Касым-Жомарт Токаев в интервью Euronews заявил, что в Казахстане начнут разрешать уличные демонстрации и будет принят новый закон о митингах.

"Согласно Конституции, наши граждане обладают правом свободного волеизъявления. Если мирные акции не преследуют цель нарушения закона и покоя граждан, то нужно идти навстречу и в установленном законном порядке давать разрешение на их проведение", – заявил Токаев позднее, выступая с первым Посланием к народу Казахстана в должности президента.

Почему именно сейчас?

2019 год отметился резким ростом количества протестных акций, а на выборах кандидат от несистемной оппозиции набрал 1,5 миллиона голосов. Впервые. По словам Ермухамета Ертысбаева, политолога и экс-советника Первого Президента, новоизбранный президент идёт на уступки в вопросе закона о митингах, чтобы показать протестной массе, что политическая система готова меняться.

"Избирательная компания для Токаева сложилась непросто. Протестный электорат сформировался в лице Амиржана Косанова (набрал 16,23% на президентских выборах 2019 года). Но полтора миллиона граждан проголосовали не против Токаева, а против той системы, которая была построена и которая нуждается в модернизации. Поэтому Токаев этими шагами хочет расширить социально-политическую базу, укрепить свой президентский электорат и, в хорошем смысле, переманить на свою сторону граждан РК", – заявил Ермухамет Ертысбаев

Запрещать митинги в Казахстане начали с 1995 года с момента принятия закона, регулирующего мирные собрания. Закон подразумевает разрешительный характер проведения публичных мероприятий. Это значит, что для проведения митинга или иного публичного мероприятия необходимо получить разрешение у местных властей, которые, пользуясь законом, стали жёстко ограничивать выдачу разрешений. Граждане в ответ стали реже запрашивать это разрешение.

Согласно опросам КМБПЧ, организаторы акций обычно не пытаются идти на контакт с чиновниками, так как не верят, что получат разрешение, или принципиально не хотят подчиняться недемократическому закону. В 2018 году ни одна из известных правозащитникам демонстраций не была санкционирована властями.

Многочисленные отказы местных властей на проведение митингов привели к абсурдным ситуациям. Так, алматинский активист Альнур Ильяшев получил разрешение только после отправки 36 заявок в течение двух лет. 28 сентября 2019 года в Алматы прошёл митинг за права женщин, организаторы которого после первого отказа повторили опыт Ильяшева и отправили в акимат сразу 36 писем.

Представители акиматов обычно считают, что разрешительный принцип подразумевает право властей запрещать митинги на своё усмотрение, рассказывает политолог Айдос Сарым. Обычно это было связано с тем, что чиновник боится "получить по шапке".

"Долгое время для многих чиновников митинг, не санкционированный властью, считался противоправным и чуть ли не ментальным преступлением. Как это он смог допустить? Тебе сразу минус жирный прописывали: как ты допустил, и куда смотрели правоохранители, силовики. Сейчас вот с этой проблемой и издержками живём. Не могу сказать, что вся власть перестроилась. Есть люди, которые считают, что раньше было понятно и хорошо, а сейчас совсем всё распустились. Я думаю, что и среди нынешних депутатов есть люди, которые так думают, так как являются теми, кто жил при том режиме", – рассказал Айдос Сарым.

Нужно ли казахстанцам право на митинги?

Невозможно оценить, как часто граждане обращаются с заявками на проведение митингов или различных акций. Администрации разных городов на своё усмотрение предоставляют информацию о заявках. Так, например, акимат Алматы на запросы журналистов выдаёт информацию об одобренных и отклонённых заявках, но какие акции были проведены и где, в ведомстве не отвечают. В то же время акимат Нур-Султана вообще не предоставляет статистику об обращениях граждан, которые хотят провести публичную акцию.

Согласно статистике Human Rights Watch, в период с 9 по 13 июня 2019 года по всей стране было задержано около 4 тысяч человек, протестующих против выборов. При этом за 9 месяцев 2019 года по статье 488 КоАП РК было привлечено всего 772 человека. Из них арестовано 567 человек, оштрафовано на общую сумму 8 138 435 тенге 139 человек, ещё 116 получили предупреждение.

Разница между цифрами правозащитников и судебной статистикой РК объясняется тем, что зачастую полиция не задерживает участников политических акций, а "сопровождает в участок для проведения диалога". Документальное оформление граждан, прошедших через подобную процедуру диалога, либо не ведётся, либо их количество скрывается. В феврале 2018 года informburo.kz обращался с запросом в Департамент полиции Алматы для уточнения количества задержанных людей во время отчётной встречи экс-акима Бауыржана Байбека с населением, но спустя 2 года ответ так и не был предоставлен.

Вот несколько показательных случаев в 2019 году, которые выявили отсутствие системности в действиях или бездействии властей из-за устаревшего закона о митингах.

Во время городского марафона 21 апреля Ася Тулесова и Бейбарыс Толымбеков вывесили плакат с надписью "От правды не убежишь", за что были наказаны по статье 488 КоАП РК. Организаторы акции называли это флешмобом, но судья назвал стояние с плакатом на марафоне политической акцией, при этом глава МВД Ерлан Тургумбаев заявлял, что политического подтекста в действиях Тулесовой и Толымбекова не было.

Читайте также: Акция с лозунгом "От правды не убежишь". Почему никто не смог определить, что это было?

Позже по той же статье были привлечены трое операторов, снимавших акцию "От правды не убежишь". В протоколе было указано: "Активно производили фото-видеосъёмку плаката, тем самым принимали активное участие в указанном мероприятии".

29 апреля алматинский художник Роман Захаров вывесил на перекрёстке Аль-Фараби – Достык баннер с цитатой из Конституции РК: "Единственным источником госвласти является народ". Это, в принципе, повторяет поступок Тулесовой и Толымбекова, но Захаров был привлечён по статье за хулиганство, так как, по мнению суда, он проявил неуважение к общественности, "выбросив на краю проезжей части бытовой мусор в виде пластиковых хомутов, скотча и белого материала". В качестве мусора полиция оформила и плакат, который вывесил Захаров.

Утром 6 мая полиция Уральска задержала 24-летнего Аслана Сагутдинова, который с пустым листом ватмана в руках вышел на площадь перед городским акиматом. В тот же день Сагутдинова отпустили без составления протокола (в нём необходимо было бы указать содержимое плаката).

Во второй половине 2019 года активисты движения Оyan Qazaqstan проводили шествия и пикеты, сопровождая акции политическими лозунгами с требованием реформировать Конституцию. Разрешение на проведение акций активисты не получали, но полиция их проигнорировала. Позже некоторые из активистов заявляли, что представители правоохранительных органов приходили к ним на работу и домой.

Закон "О порядке организации и проведения мирных собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций", который был принят в 1995 году, состоит из 12 коротких статей и очень похож на указ 1988 года "О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР". Основные пункты в этих двух документах повторяются: заявка по схожей форме подаётся за 10 дней до акции; госорганы предоставляют ответ не позднее чем за 5 дней до начала; обжаловать решение можно только в суде (сроки рассмотрения жалобы в суде не оговорены); местные представительные органы могут дополнительно регламентировать порядок проведения собраний .

Читайте также: Евгений Жовтис о митингах: Протестная активность растёт, и нужно как-то спускать пар

Основная разница между действующим законом и документом 1988 года в том, что в казахстанском варианте больше ответственности у организатора мирного собрания и меньше у государственных органов. Например, в документе 1988 года присутствует пункт, согласно которому исполнительный комитет Совета народных депутатов был обязан обеспечивать необходимые условия для проведения собрания, митинга, уличного шествия или демонстрации.

Сейчас же, при отсутствии этого пункта, у властей фактически есть право отказать в проведении собрания из-за отсутствия этих самых условий. Как это работает? В каждом городе маслихаты утвердили места для проведения мирных собраний и митингов. Нередко в проведении митингов там отказывают из-за ремонтов или проведения культурных мероприятий. Если бы в законодательстве был пункт обязующий чиновников обеспечивать условия для собрания, они бы должны были предлагать другие места для его проведения. Но так как такого положения сейчас нет, они могут отказать в проведении собрания вообще

Действующие правила сложно назвать полноценным законом: в нём нет понятийного аппарата, что позволяет трактовать его двусмысленно, а в некоторых пунктах он противоречит Конституции РК и международным пактам. В 2004 году в закон были внесены поправки, но всё равно его можно считать морально устаревшим, так как эти изменения коснулись только переименования милиции в ОВД и изменений в системе местных исполнительных органов.

Читайте также: Журналистам отказали в проведении митинга, на который обещал прийти министр Абаев

Правозащитники считают, что необходимость получать разрешение у чиновника противоречит 32-й статье Конституции РК, которая гласит, что граждане вправе мирно и без оружия собираться, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Согласно Конституции, запрещать митинги можно только в интересах государственной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья, защиты прав и свобод других лиц. Получение разрешения не входит в этот перечень. К тому же 28 ноября 2005 года Нурсултан Назарбаев подписал указ о ратификации Международного пакта о гражданских и политических правах, 21-я статья которого в общих чертах повторяет 32-ю статью Конституции РК.

Почему понятийный аппарат – это важно?

В законе о митингах нет чёткого понятийного аппарата. Это ставит под сомнение действенность закона, так как он не регламентирует, что точно можно, а чего нельзя делать. Например, не объясняется, что, собственно, такое "собрание", "митинг", "шествие", "пикет" или "демонстрация". К тому же за нарушение закона человек наказывается по административной статье 488, которая вдобавок к вышеуказанным терминам предусматривает наказание за "организацию иного публичного мероприятия".

Отсутствие чёткого понятийного аппарата и наличие термина "иные мероприятия" позволяют местным исполнительным органам трактовать закон на своё усмотрение, в зависимости от ситуации. Например, под "иных" попадают уличные певцы, участники флешмобов или просто группа людей, идущих по улице.

В апреле 2019 года informburo.kz попросил разъяснить понятия из закона о митингах и как они определяют флешмобы, которые не регулируются, руководителей Генеральной прокуратуры, МВД, Верховного суда, Министерства юстиции, МИОР (Министерства информации и общественного развития) и уполномоченного по правам человека, но никто так и не смог предоставить ответ.

В итоге получается, что разъяснять закон могли бы представители Генеральной прокуратуры и Верховного суда, но у журналиста нет законных оснований обязать их это сделать.

Читайте также: Назарбаев покинул пост по собственному желанию. Насколько это уникальный случай?

В системе нормативных правовых актов РК Министерства юстиции указано, что единственным разработчиком закона является президент Республикики Казахстан. Закон был принят в короткий в период 1995 года, когда правительство было распущено. В тот момент любой указ президента Нурсултана Назарбаева имел силу закона. 19 марта 2019 года Назарбаев покинул пост президента, и компетенции трактовать закон у него нет.

Что сейчас предлагают исправить?

Как будут регулироваться митинги, стало проясняться в середине сентября 2019 года. Общественный совет Алматы заявил, что готовит новый закон о митингах, основываясь на проекте директора Международного бюро по правам человека и соблюдению законности Евгения Жовтиса. Изначально документ разрабатывался и был предложен Правительству РК в 2007 году, но так и не был реализован.

После доработки документа представителями Общественного совета проект закона был передан на обсуждение в Национальный совет общественного доверия, в котором состоят два участника городского совета – Айдос Сарым и Марат Шибутов. После декабрьского заседания НСОД вместе с президентом законопроект был передан в Министерство информации и общественного развития.

Вместе с тем после нескольких доработок документа получилось так, что представители НСОД и президент Касым-Жомарт Токаев трактуют основные принципы закона по-разному, а изначальный разработчик проекта Евгений Жовтис заявляет, что новый документ перестал соответствовать международным нормам ещё на стадии обсуждения на Общественном совете Алматы. Как, впрочем, и старый.

Единого мнения о том, как должен выглядеть закон, регулирующий мирные акции, до сих пор нет. Евгений Жовтис называл первоначальный вариант своего законопроекта компромиссным. Он не нарушал международных пактов и законов РК, но и оставлял больше рычагов воздействия для казахстанских чиновников в отличии от зарубежных аналогов (подробнее о законопроекте можно прочитать по ссылке).

Проект Жовтиса предусматривал уведомительный характер проведения митингов, в нём предлагалось указывать места в городах, где нельзя проводить акции. После переработки в Общественном совете законопроект также предполагает возможность митинговать везде, кроме запрещённых мест, но теперь акцию необходимо согласовывать с местными властями. В то же время президент Касым-Жомарт Токаев на заседании НСОД заявил о необходимости внедрения уведомительного принципа, но опять с местами для проведения акций, которые определяют маслихаты.

"Следует приступить к внедрению уведомительного принципа организации митингов, что соответствует нашей Конституции. В рамках исполнения плана по реализации президентского Послания разработан проект закона "О мирных собраниях". В нём будут чётко определены все формы мирных собраний, установлена компетенция маслихатов по определению специализированных мест, а также таких понятий как статус организатора, участника и наблюдателя, их права и обязанности", – сказал Касым-Жомарт Токаев на втором заседании НСОД.

Читайте также: Митинги по уведомлению и декриминализация клеветы. О чём говорил Токаев на заседании НСОД

При этом представители НСОД заявляют, что законопроект практически не менялся после того, как он был получен от Общественного совета Алматы.

"По принципиальным вещам он не изменился. Мы как подали, так наша позиция и осталась. А что президент сказал, то у него самого нужно уточнять", – заявил Марат Шибутов, член НСОД и Общественного совета Алматы.

Советник президента Ерлан Карин объясняет разночтения тем, что предложенный общественным советом Алматы документ не рассматривается в качестве исходного для создания нового закона "О митингах". Это лишь один из возможных вариантов, содержимое которых будет изучаться для включения в полноценный законопроект. На сегодняшний день, по словам Карина, президент высказал мнение только по одному из ключевых факторов нового закона, которые он поддерживает.

"Президент высказался в самом базовом вопросе касательно законодательства о мирных собраниях. Его ключевой тезис касательно данного вопроса в том, что он высказался о необходимости внедрения уведомительного принципа, а всё остальное будет определяться в ходе дискуссии. Я могу дополнительно сказать, что после второго заседания НСОД в АП прошло заседание. Сразу же был разработан план по реализации инициативы. У нас поставлены жёсткие дедлайны. И в ближайшее время они будут озвучены".

В декабре НСОД передал законопроект в МИОР. Министерство собирает аналогичные предложения из всех остальных госорганов, после чего все они будут рассматриваться Парламентом. На обсуждение также будет влиять общественный совет при МИОР, в котором состоит Евгений Жовтис. Правозащитник выступает против документа в его текущем состоянии. Возврат к согласовательному принципу практически возвращает закон обратно к разрешительному, что нарушает права человека в РК.

Новый закон о митингах – это полноценный 14-страничный закон из 27 статей. В нём есть ясный понятийный аппарат, но пока непонятно, что будет в итоге. Вот его основные отличия последнего варианта от разработанного Евгением Жовтисом:

• В документе Жовтиса без уведомления можно было проводить митинги до 50 человек. Теперь без уведомления можно выходить только на пикеты.
• Раньше предусматривалась ответственность организатора мирного собрания, государственных органов и полиции, а теперь – только организатора. Эта правка тревожит правозащитников, потому что во время несанкционированных митингов в Нур-Султане люди с зонтиками и в масках мешали работать журналистам и провоцировали митингующих, но полиция на них не обращала внимания.
• Повысилась ответственность за любые нарушения законов во время митинга. Раньше организатор освобождался от ответственности, если предпринял усилия для предотвращения подобных действий.
• Нельзя проводить митинг, если организатор не смог явиться, а в первоначальном варианте участники могли организоваться сами.
• Запрещено приходить в одной форме. По мнению Жовтиса, запрет на единую форму по сути запрещает людям выступать за какую-то единую идею. Также это запрещает работникам в своей униформе выступать от имени представителей профессии.
• Запрещено скрывать лицо маской. По словам Жовтиса, эта норма фактически запрещает проведение карнавалов в РК. Также правоохранительным органам нет смысла отслеживать людей по лицам, если это мирная акция.
• Срок подачи заявки увеличился с 5 до 10 рабочих дней до проведения акции.
• Увеличено расстояние до 100 метров от мест, рядом с которыми запрещено митинговать. В список этих мест добавлены МВД, Министерство обороны и школьные учреждения. Расстояние слишком большое, и получается, что митинговать или выходить с пикетом против решений МВД, например, теперь нельзя. (А ещё будет запрещено митинговать рядом с водоёмами и набережными.)
• Изначально законопроект предусматривал, что запрет на проведение митинга может быть обжалован в суде, который обязан рассмотреть дело в течение 48 часов и не позднее чем за 2 дня до начала акции. Сейчас эти сроки стёрты. Это значит, что суды смогут тянуть до момента срыва утверждённой даты проведения акции. И заявителю придётся заново подавать прошение.
• Исчезла норма, которая позволяла останавливать митинг только в случае, если решение о прекращении мирного собрания основано на объективных критериях и пропорционально преследуемой законной цели. Это даёт больше свободы чиновникам, которые захотят остановить неугодное для них мероприятие.
• Исчезла норма о том, что при принудительном прекращении мирных собраний сотрудники правоохранительных органов должны избегать применения силы или, в случае явной необходимости, ограничивать такое применение до минимума.
• Исчезло понятие спонтанного митинга (но его пообещали вернуть).
• Исчезла норма, обязывающая местные исполнительные органы принимать необходимые решения по вопросам, поднятым на мирной акции.

Не дожидаясь нового закона, в процесс также включились маслихаты и полиция

Маслихаты разных уровней начали отменять старые и выпускать новые регламенты проведения мирных собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций.

Например, маслихат Кокшетау разработал документ, в котором объяснялись понятия "митинг", "пикет", "шествие", а также были прописаны разные места и маршруты, где можно их проводить. При этом все указанные точки были отдалены от местного акимата. В то же время депутаты маслихата Алматы, не меняя основ устаревшего регламента, определили второе место для проведения мирных собраний граждан – Парк имени Махатмы Ганди. Раньше единственным разрешённым местом для митингов был сквер за кинотеатром "Сары-Арка".

Разрешая митинги в Парке Ганди, представители маслихата заявляли, что новое место удовлетворяет запросы общества, так как находится в центре города. Технически это правда. Но фактически небольшой парк с маленькой открытой площадью расположен в спальном районе вдалеке от коммерческого и культурного центров Алматы. До ближайшего районного акимата путь от парка составляет порядка 2 км, а до акимата города – 5 км.

Журналистов на заседание маслихата, на котором утвердили новое место для мирных собраний, не пустили. Председатель общественного совета и депутат маслихата Алматы Рахман Алшанов, отвечая на вопрос о мотивах выбора именно Парка Ганди, заявил, что обсуждать что-то поздно.

"Обсуждали многие варианты. Что сейчас обсуждать? Решение уже принято. Есть поручение президента, акимат и маслихат его выполнили, определив второе, более-менее оптимальное место", – сказал депутат Алшанов.

В сентябре 2019 года Департамент полиции Алматы заявил о создании диалоговой полиции, которая должна решать вопросы взаимодействия полиции, местных исполнительных органов и общества во время митингов. Правозащитники провели трёхдневный семинар для неизвестного количества сотрудников полиции и управления общественного развития Алматы, на котором были проработаны основные предложения. Но проект так и не реализован.

В ответе на официальный запрос informburo.kz Министерство внутренних дел не смогло разъяснить принципы работы диалогового полицейского, предоставить план обучения, количество обученных полицейских, а также – когда и в каких городах планируют запустить пилотный проект.

В письме от 8 января 2020 года говорилось только о том, что работа ведётся в плановом режиме и на данный момент всё ещё ведется проработка предложений.