Надёжную гарантию права собственности может обеспечить лишь Конституция

Наш собеседник, академик НАН РК, доктор юридических наук, профессор Салахиден Сабикенов изложил свою точку зрения по этому вопросу.

– Салахиден Нурсариевич, как известно, главное содержание упомянутого проекта – поправки, касающиеся перераспределения властных полномочий между главой государства, Парламентом и Правительством. Между тем из сотен обращений и замечаний граждан в адрес законодателей львиная доля касается изменений, затрагивающих трактовку права собственности и его защиты.

– В этом нет ничего странного. Ведь из всех нынешних основополагающих человеческих прав право собственности является наиболее древним, общепризнанным и затрагивающим интересы наибольшего количества людей. Уже в каменном веке каждый член той или иной человеческой группы имел какие-то вещи, принадлежащие лично ему, а не всему племени: от персональной дубинки до шкуры гиппопотама. И усердно защищал эти свои ценности всеми доступными в те времена методами. Той же, к примеру, дубинкой.

– Ну да, а сегодня под защитой вещного права находится гораздо более обширный перечень объектов, и методы защиты его радикально изменились. Да и отношение людей к своим имущественным правам стало гораздо более ревнивым, а посягательства на таковые же права иных граждан – много изощрённее и агрессивнее.

– Верно. И поэтому:

• если мы хотим обеспечить, скажем, надежную защиту прав инвесторов и предпринимателей, чтобы они уверенно вкладывали средства в экономику Казахстана;
• если мы хотим, чтобы наши граждане не беспокоились за свою собственность, в том числе за законно приобретенные квартиры, автомобили или иное имущество, за свой бизнес,

то гарантии неприкосновенности прав собственности должны быть закреплены на таком уровне, чтобы завтра никто не мог их лишить этого имущества.

Уверен, что такую надёжную гарантию может дать только Конституция, которая, являясь Основным законом государства, регулирует наиболее важные общественные отношения, в том числе касающиеся прав и свобод граждан. Такой подход также означает, что следует провести ревизию всего законодательного массива и исключить из него все нормы, противоречащие принципу неприкосновенности имущества, провозглашённому Конституцией.

– Но ведь существует вообще-то Гражданский кодекс, который как раз и регулирует вещные отношения между субъектами и трактует о защите прав собственности. И есть мнение, что незачем перегружать Основной закон страны дополнениями, усиливающими или детализирующими уже имеющиеся в Конституции формулировки, раз они заложены ещё и в своде гражданского права.

– Что касается Гражданского кодекса, мы знаем, что этому регулятору гражданско-правовых отношений, к сожалению, не характерна жёсткая стабильность. Нормы этого важного документа довольно часто корректируются, а также во многих случаях реализуются лишь с отсылкой к иным законодательным актам.

Между тем, Конституция – это прежде всего политико-правовой и публичный документ, который характеризуется высшей юридической силой и таковой же стабильностью. Поэтому, полагаю, необходимость регулировать вопросы прав собственности на конституционном уровне давно назрела.

– Одна из поправок, которую предлагается в этих целях внести в 26 статью Конституции, заключается в том, чтобы фразу "граждане Республики Казахстан могут иметь в частной собственности любое законно приобретённое имущество" изменить следующим образом: "каждый может иметь..." и далее по тексту. Есть ли в этом смысл, если и так можно понять, что практически все права и свободы, закреплённые в разделе II Конституции, по существу, распространяются как на гражданина страны, так и просто человека, независимо от того, как они закреплены (словом "каждый" или определением "граждане РК"). Тем более, что пунктом 4 статьи 12 Конституции РК в нынешней редакции почти все эти права и так распространяются в одинаковой степени и на граждан РК, и на иностранцев, и на лиц без гражданства (с некоторыми ограничениями, установленными законами).

– Хорошо, что вы не забыли упомянуть о "некоторых ограничениях, установленных законами". Иначе можно было бы подумать, что иностранцы и лица без гражданства наравне с гражданами республики имеют право участвовать в управлении делами государства, избирать и быть избранными в органы государственной власти, участвовать в республиканском референдуме и т.д. Но ведь это не так. Статья 33 Конституции прямо определяет, что указанными политическими правами пользуются исключительно граждане республики.

Или, скажем, гарантия невыдачи граждан республики иностранному государству, установленная статьей 11 Конституции. Её действие не распространяется на иностранцев, пребывающих в Казахстане и обвиняемых в совершении преступления на территории иного государства.

Но право собственности, как уже упоминалось, является универсальным, затрагивающим интересы практически всех жителей планеты Земля и вызывающим в то же время особенно острую реакцию на его нарушения. Из мировой истории известно, что любые попытки массового нарушения прав собственности неизбежно приводили к весьма негативным последствиям.

Поэтому и следует, на мой взгляд, право на собственность закрепить в Конституции РК, как норму, распространяющуюся не только на граждан страны, но и на "каждого" человека. Именно в таком виде это право закреплено, к примеру, в статье 17 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года. Этот документ предусматривает, что каждый человек имеет право владеть имуществом, как единолично, так и совместно с другими. При этом никто не может быть произвольно лишён своего имущества.

То есть Декларация изначально требует самых высоких юридических гарантий права собственности как естественного права каждого человека.

Самые высокие гарантии права собственности предусматривает и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, путем установления требования о том, что ни один народ ни в коем случае не может быть лишён принадлежащих ему средств существования. Так что предлагаемая поправка не только не противоречит международным стандартам, но и поднимает правовой уровень нашей Конституции до самых высоких параметров.

– Вообще, правовое положение человека и гражданина в отношении частной собственности достаточно подробно и детально урегулировано в Конституции РК и других законодательных актах. Какова же, скажем так, утилитарная цель внесения поправок в прежние формулировки вещного права? Более детальное урегулирование правового положения пребывающих на территории страны иностранцев?

– Целью предложенных изменений в Конституцию, в том числе в статью 26, не является регулирование правового положения иностранцев, оно уже урегулировано. Целью этих изменений является укрепление гарантии права частной собственности для каждого, кто владеет ею на законных основаниях, и на этом фоне – ускорение развития рыночной экономики, активизация предпринимательской деятельности на благо процветания Казахстана и всех казахстанцев. И эти гарантии распространяются прежде всего на наших граждан.

Конституция ведь является фундаментом правовой системы. Она, как Основной закон страны, представляет собой базу для текущего законодательства, определяет его характер и направление. Конституция обладает высшей юридической силой. Её верховенство проявляется в том, что все законы и иные акты государственных органов издаются на основе и в соответствии с ней. И для точного и неукоснительного соблюдения требований Конституции её нормы должны быть максимально конкретными и понятными, чтобы исключить любые возможности для их различного толкования и наличия двоякого смысла.

Такой подход послужит основой для принятия в последующем законодательных актов, содержание которых четко отражает суть и принципы Основного закона государства. При этом данный подход не исключает возможности более детальной регламентации на законодательном уровне отдельных положений Основного закона..

– Теперь что касается другой поправки. Пункт 2 статьи 26 предлагается расширить до следующей формулировки: "Право собственности неприкосновенно. Собственность, в том числе право наследования, гарантируется законом. Не допускается принятие законов и иных правовых актов, ограничивающих или лишающих права собственности на имущество, приобретённое законным путём, если иное не предусмотрено Конституцией". У нас что, так плохо с законодательной защитой прав собственности на имущество и инвестиции?

– Необходимо отметить, что предусмотренные, в основном Предпринимательским кодексом, механизмы защиты инвестиций, в том числе и гарантии их прав, носят ограниченный характер, так как касаются только экономической деятельности субъектов. Наличие гарантий в отношении собственности в иных сферах жизнедеятельности не являются между тем предметом регулирования Предпринимательским кодексом.

Вместе с тем, предлагаемые поправки в статью 26 Конституции будут касаться не столько экономических аспектов деятельности субъектов бизнеса, сколько как раз в первую очередь – других сфер жизнедеятельности. В частности, речь идёт о праве собственности на жилище, на автомобильный транспорт и т.д. И, повторяю, в первую очередь усиливаются гарантии защиты прав собственности наших граждан.

При этом предложенная редакция поправок в пункты 1 и 2 статьи 26 распространяет своё действие на всех и каждого, кто на законных основаниях имеет в собственности имущество. И это, в первую очередь – наши граждане и наши соотечественники, вернувшиеся на историческую родину (оралманы). Эти поправки надо смотреть комплексно. Их целью является обеспечение гарантий неприкосновенности собственности. И, повторяю, в первую очередь усиливаются гарантии защиты прав собственности наших граждан.

При этом как любое современное демократическое государство, высшими ценностями которого, согласно статье 1 Конституции, являются человек, его права и свободы, мы должны гарантировать безопасность, в том числе и неприкосновенность, законно приобретенной собственности, также и всем лицам, не являющимся гражданами Казахстана, кто находится в нашей стране на законных основаниях.

– Но ведь, как я понимаю, речь-то идёт не только об инвестициях, жилищах, автотранспорте и т.д. Право собственности распространяется также и на такую её специфическую разновидность как владение земельным участком.

– Само собой разумеется, что статья 26 Конституции касается и земельных отношений и что правовые коллизии по этим вопросам должны регулироваться исключительно статьёй 6 Конституции. Так как, действительно, земля, как и любое иное имущество, является объектом права собственности. При этом, поскольку статьёй 26 Конституции регулируются общие вопросы прав собственности, а статьёй 6 Конституции регулируются специфичные вопросы прав собственности именно на земельные участки, то вопросы обеспечения гарантий прав этого вида собственности должны регулироваться в совокупности.

Так, если статья 26 Конституции закрепляет общие гарантии неприкосновенности прав собственности на всё законно приобретённое имущество, то статья 6 Конституции закрепляет условия приобретения земельных участков на законных основаниях.

Кроме того, предложенная в пункт 1 статьи 26 Конституции поправка не означает, что иностранцы и лица без гражданства вправе иметь в собственности любое имущество в Республике Казахстан. Это не так.

Конституционные гарантии распространяются только на законно приобретённое имущество.

Критерии же законности приобретения имущества установлены Конституцией и законодательными актами. Если имущество приобретено незаконным путем, то соответствующая сделка по его приобретению будет считаться недействительной, а имущество, в том числе земельный участок, должно быть изъято.

Так, законодательными актами установлен целый ряд ограничений по имуществу, которое не может находиться в собственности иностранцев и лиц без гражданства. Такие запреты и ограничения, в частности, установлены в сфере средств массовой информации и телекоммуникаций.

Такой запрет распространяется и на земельные участки сельскохозяйственного назначения, поскольку Земельным кодексом установлен однозначный прямой запрет на возможность продажи земель сельхозназначения иностранцам и лицам без гражданства.

Поэтому, государство не будет предоставлять лицам, не являющимся гражданами Казахстана, права владения, пользования и распоряжения вышеуказанным имуществом и в первую очередь земельными участками сельскохозяйственного назначения. Более того, будут приниматься меры по их изъятию из неправомерного владения, если таковое обнаружится. И поэтому замена в пункте 1 статьи 26 Конституции слова "граждане" на слово "каждый" не влечёт изменения действующего правового режима в отношении собственности на землю.

Вообще, согласно пункту 3 статьи 6 Конституции – "Земля и её недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы находятся в государственной собственности. Земля может находиться также в частной собственности на основаниях, условиях и в пределах, установленных законом".

При этом пределы и условия частной собственности на землю установлены Земельным кодексом. И это, как уже сказано – однозначный запрет.

Кроме того, предложенными поправками никоим образом не отменяется и действие введенного главой государства моратория на применение отдельных норм земельного законодательства. Этот мораторий в соответствии с Указом от 6 мая 2016 года будет действовать до 31 декабря 2021 года.

Предлагаемые же поправки направлены на усиление гарантий законно приобретённой собственности.

Между тем, сегодня неприкосновенность в Конституции прямо предусмотрена только в отношении жилища. А предлагаемая поправка расширяет предусмотренные гарантии о неприкосновенности права собственности на все иные объекты права, которые могут находиться в собственности у лица.

Таким образом, предложенные в статью 26 поправки направлены на расширение гарантий и механизмов защиты права собственности, в соответствии с которым только Конституцией могут быть предусмотрены основания (случаи), на основании которых в законах и иных нормативных правовых актах могут быть регламентированы вопросы ограничения или лишения права собственности на законно приобретенное имущество. В иных случаях ограничения установлены быть не могут.

Предлагаемое конституционное ограничение направлено на усиление гарантий прав собственности, в том числе возможную коррекцию действующих подходов, предусматривающих ограничение или лишение права собственности в отношении законно приобретенного имущества.

При этом необходимо отметить, что предлагаемые гарантии не будут применяться в отношении незаконно приобретенного имущества, то есть предусматривается сохранение действующего правового режима в отношении такого имущества. Более того, в проекте поправок есть фраза "если иное не предусмотрено Конституцией". Здесь имеется в виду и пункт 2 статьи 6 Конституции: "Собственность обязывает, пользование ею должно одновременно служить общественному благу". То есть, если лицо использует законно приобретенное имущество не для общественного блага, то в таких случаях законодатель может ограничить право собственности.

– Всякое совершенствование законодательной базы требует серьёзной подготовки, глубокого анализа сложившейся практики, изучения мирового опыта. Особенно это касается такой щепетильной и взрывоопасной области права как имущественные отношения в целом и отношения собственности в частности. Насколько, на ваш взгляд, были соблюдены эти требования в нашем конкретном случае?

– С тезисом о необходимости тщательного изучения сложившихся общественно-экономических отношений, отечественной правоприменительной практики и лучшего мирового опыта нельзя не согласиться. И именно такая работа была проделана рабочей группой, готовившей обсуждаемые поправки в Конституцию.

При этом следует учитывать, что права и свободы человека являются составным элементом более широкого правового института – правового положения личности вообще. Данный институт в юридической науке рассматривается не только с позиций права, но и с точки зрения общечеловеческого и гуманитарного значения. Одной из задач Конституции является закрепление фундаментальных общечеловеческих прав и свобод. Начиная с середины XIX века в европейских конституциях закреплялись права, которые являются фундаментальными для обеспечения правового статуса человека и гражданина, и которые получают гарантии в основных законах государства.

Основные права и свободы человека – это те фундаментальные естественные правовые возможности субъектов права пользоваться определенными благами, без которых человек не мог бы существовать и развиваться как самодостаточная, полноценная личность.

К числу наиболее важных, общезначимых прав и свобод человека конституции большинства стран мира, руководствуясь международно-правовыми документами, относят наряду с правом на жизнь, свободу, безопасность, физическую и психическую неприкосновенность, достоинство личности также и право на частную собственность. Эти фундаментальные права и свободы закрепляются в конституциях государств и признаются на международно-правовом уровне.

К примеру, конституции Германии, Испании, Литвы, США, России, Норвегии, Франции не обуславливают гарантии права собственности гражданством страны. Это право является естественным и гарантируется каждому.

Таким образом, поправки в статью 26 Конституции направлены на закрепление общемирового принципа экономической системы современного государства – принципа неприкосновенности частной собственности.

Салахиден Сабикенов – доктор юридических наук, профессор, член-корреспондент Национальной академии наук Республики Казахстан. В 1996-1998 гг. – член Конституционного Совета Республики Казахстан. Автор пяти монографий и более 70 научных трудов по теории государства и права и актуальным проблемам конституционного права.