Дмитрий Котляр: Ответственность за коррупцию лежит на тех, кто наделён властными полномочиями

Осенью 2017 года на заседании Сети ОЭСР в Париже был утверждён очередной отчёт по итогам исследования антикоррупционных реформ, которые проводятся в Казахстане в рамках Стамбульского плана действий по борьбе с коррупцией. Этот отчёт для нашей страны стал четвёртым по счёту. Мониторинговая группа спустя 3 года снова внимательно изучила основные факторы, которые влияют на коррупционную ситуацию, разработали рекомендации для борьбы с коррупцией и выяснили, какие из прошлых рекомендаций Казахстаном выполнены, а какие нет. Презентовать отчёт ОЭСР в Астану приехал руководитель мониторинговой группы по Казахстану. Дмитрий Котляр в интервью Informburo.kz подробно рассказал о том, что нашей стране мешает победить коррупцию.

– Первый отчёт ОЭСР по выполнению Казахстаном Стамбульского плана действий по борьбе с коррупцией был принят в сентябре 2007 года. Как изменилась ситуация с коррупцией в Казахстане за это время?

– За это время можно сказать, что изменилась ситуация в плане законодательства – оно стало более современным, больше соответствует стандартам ОЭСР. По тем же госзакупкам, если сравнить с тем, что было, конечно, стало лучше. В плане практической реализации есть прогресс, но я думаю, что он незначительный, точно недостаточный – за этот период можно было достичь большего. Если судить по рейтингам Transparency International, когда Казахстан в 2005 году вступил в Стамбульский план действия, у него было 24 балла. В 2015 году – 28 баллов, сейчас – 29. Но эти 5 баллов, конечно, не рост! Такое изменение может дать погрешность при соцопросе. Есть страны, которые за этот период поднялись на 20-30 пунктов – это реальный рост. А здесь скорее всего остаётся такое же восприятие коррупции как с точки зрения экспертов, так и с точки зрения самих граждан.

– Отчёт ОЭСР по выполнению Казахстаном Стамбульского плана действий по борьбе с коррупцией признал План мероприятий на 2015-2017 гг. в целом неадекватным ситуации, поскольку многие из его мероприятий не имеют явной антикоррупционной направленности. Новая стратегия и план не были основаны на тщательном анализе ситуации с коррупцией и её тенденций, анализе предыдущих усилий по борьбе с коррупцией, результатах исследований коррупции, в том числе проведённых НПО. Что это значит?

– Это значит, что План мероприятий на 2015-2017, как документ, который утверждается госорганами в стране, по мнению экспертов, неэффективен. То есть в нём есть мероприятия, но многие из них не направлены на борьбу с коррупцией, во всяком случае, напрямую. В нём есть мероприятия, касающиеся теневой экономики, ещё чего-то там, а именно борьбы с коррупцией недостаточно. Хотя, безусловно, они тоже там есть.

– В чём заключается план действий по борьбе с коррупцией стран ОЭСР? Можно ли его считать универсальным или всё-таки важен индивидуальный подход?

– Стандарты часто универсальные. Речь о том, что должна быть открытость информации, декларации чиновников должны публиковаться, но в каждой стране есть свои особенности, и тогда уже рекомендации учитывают эти особенности. Когда мы что-то рекомендуем, мы можем сослаться на опыт других стран – рекомендации, которые есть в Совете Федерации, ОЭСР или ООН или ещё где-то. Они всегда адаптируются в стране. Когда заканчивается раунд, мы делаем общий обзор по всем странам, и в целом направленность оказывается примерно одинаковая по тенденциям. Проблемы у всех стран схожие, дело лишь в том, на какой стадии находится государство: одно ещё только обсуждает законодательство, например, а другое его уже внедряет.

– Назовите три пункта из отчёта, которые критичны в Казахстане по исполнению.

– Самые важные сферы, по моему мнению, – это закупки в квазигосударственном секторе, где больше всего коррупции, в плане объёма средств, которые извлекаются из экономики. Второе – вопросы доступа к информации и свободы деятельности журналистов, а также все остальные вопросы доступа к информации и прозрачности. И третье – участие общественности в антикоррупционной политике. Пока мы не видим, что гражданский сектор поощряется – он, наоборот, ограничивается, и общественность не принимает реального участия в формировании и реализации антикоррупционной политики, соответственно, эта политика часто оторвана от реальной ситуации.

– Значит, закупки – самая коррумпированная сфера в Казахстане?

– По объёму средств, которые выводятся из экономики, зарабатываются преступным путём скорее всего. Тут не только госзакупки министерств и ведомств, но и квазигосударственный сектор – мы называем это закупки в публичном секторе.

– Вы сказали "объём средств", речь идёт о взятках – эти средства суммируются?

– Это могут быть и взятки, и какие-то другие нарушения – растраты, хищения. Но в целом считается по объёму средств, которые идут в незаконном направлении.

– Цифру назовёте, какой объём средств задействован в незаконном движении?

– Нет, так, навскидку, не скажу.

– С 1 января 2018 года при проведении конкурсов на строительство заказчик больше не может выставлять детальные требования к потенциальным поставщикам – поставщикам теперь достаточно подтвердить свои трудовые и технические ресурсы лицензией. В Минфине говорят, что, так как именно в строительстве было много коррупционных преступлений, когда заказчики буквально чуть ли не до отвёрток прописывали требования к поставщикам услуг, чтобы их мог выполнить только тот, с кем была договорённость, то теперь проблема решена. Как вы считаете, это действенный шаг в борьбе с коррупцией?

– Конечно, если ограничиваются возможности для манипуляций, – это хорошо. Другое дело, как это будет на практике работать. Важно, чтобы был контроль, а главный механизм контроля – это прозрачность. Если вся эта информация – от планирования тендеров до квалификационных требований, информации о том, кто принимает участие – если всё это будет открыто и в электроном виде, то это будет легче контролировать. Что бы ни прописывалось в законодательстве, как показывает практика, всегда находятся методы, чтобы обойти закон. Нужен контроль.

– Чем Казахстан может похвастать? По каким направлениям наша страна добилась результатов?

– Сложно сказать. Насколько я понимаю, из анализа есть какие-то улучшения в плане административных услуг, в плане получения каких-то разрешений, каких-то справок, то есть произошло упрощение из-за того, что услуги переводятся в электронную форму, а от этого меньше коррупции в этой сфере. Со стороны выглядит, что улучшение есть, хотя слышал и другое мнение.

– Ещё одно новшество в Казахстане – это поправки в Закон о СМИ. В нём есть пункт, обязывающий журналистов получать согласие от физического или юридического лица либо от их представителей на распространение личной, семейной, врачебной, банковской, коммерческой и иных охраняемых законом тайн. Как вы оцениваете эту норму? В следующем отчёте, в разделе замечаний, планируете уделить ей внимание?

– Надо ещё проанализировать, как эта поправка будет работать на практике, поскольку она неоднозначная. Здесь должен быть баланс: с одной стороны нельзя писать о личной жизни, если нет общественного интереса в этой информации, но с другой… В законе есть правило, которое обязует получать согласие на публикацию, и есть исключения, когда этого делать не нужно, а должно быть наоборот, исключения необходимо регламентировать, когда согласие нужно, а во всех остальных случаях согласие излишне. То, что сейчас есть, мне кажется, неправильный подход. Говоря о СМИ, для сравнения, в Украине каждый день выходят журналистские расследования. Вот публикация, к примеру, о том, что президент Порошенко поехал на Мальдивы и за одну неделю отдыха заплатил 500 тыс долларов. Если бы не было свободы журналистской деятельности, то такое никогда бы не выявилось, не было предметом для дискуссии, поэтому СМИ играют ключевую роль в борьбе с коррупцией.

– Как реагируют казахстанские чиновники на отчёты ОЭСР? Оправдываются или говорят: "Хорошо-хорошо, всё исправим"? Как это обычно происходит?

– Обычно, сначала рекомендации не принимаются. Всегда идёт спор, они говорят, что у нас всё правильно, у нас свой особенный подход. Но всё зависит от сферы, где-то, действительно, нет универсального стандарта, что должно быть именно так. Однако, бывает по-другому, например, рекомендации есть по декларациям. Мы говорим о том, чтобы в Казахстане наконец-то ввели декларирование чиновников надлежащим образом. Чтобы это было не обычное декларирование доходов, которые облагаются налогом. Поскольку это несколько другая специфика, сейчас есть международный стандарт, при котором чиновники должны подавать отдельные, более детальные декларации, где указываются не только доходы, но и расходы, имущество, финансовые обязательства. Из этого всего видны интересы чиновников, можно проследить незаконное обогащение, узнать, за счёт каких доходов существуют чиновники и их семьи. Это тот пример рекомендаций, который переходит раунда в раунд обсуждений, но, к сожалению, исполнения этих рекомендаций не происходит. Уже вроде бы собирались вводить всеобщее декларирование, за которым должно было последовать специальное для чиновников, но сейчас мы видим, что принят документ, отсрочивающий это на несколько лет по каким-то техническим причинам, хотя на самом деле мы понимаем, что они не технические, это не проблема доступа к реестрам. Здесь просто нежелание вскрывать своё имущественное положение, в том числе тех чиновников, которые принимают решение. Для меня лично это один из серьёзных показателей, есть ли в стране реальная воля на борьбу с коррупцией. Если нет такого закона, то это о многом говорит.

– За последние несколько лет в Казахстане рассматривалось немало громких коррупционных дел с чиновниками очень высокого ранга в главной роли: экс-премьером Ахметовым, экс-министром здравоохранения Доскалиевым, экс-главой статагентства Мешимбаевой, экс-руководителем нацкомпании "Астана Экспо-2017" Ермегияевым, теперь идёт процесс по делу бывшего министра нацэкономики Бишимбаева. Как вы считаете, это реальные попытки борьбы с коррупцией или показательные дела?

– То, что такие процессы есть, – это уже хорошо, это лучше, чем их не было бы вовсе, но пока сказать, что коррупция преследуется на всех уровнях политического влияния, я лично не могу сказать. Это позитивная тенденция, но она не свидетельствует об изменении ситуации в целом.

– В законодательстве Казахстана есть норма, которая предусматривает освобождение из-под заключения коррупционера в случае, если он возместит государству причинённый ущерб. Правильно ли это, на ваш взгляд?

– Мы склоняемся к тому, что это нехороший подход. Есть такое восприятие, что чиновники избегают реальной ответственности – откупился и всё. Выходит, что у них нет страха понести наказание за коррупционное преступление, поскольку знают, что придётся часть своих коррупционных доходов отдать государству, но при этом другая часть останется, а мы знаем, что можно так наворовать, что оставшихся денег хватит на безбедное существование до конца жизни. И это при том, что занимать должностей в госсфере он уже никогда не сможет. В борьбе с коррупцией важно два элемента: должно быть поощрение правильного поведения – это различные кодексы этики, достаточная заработная плата, репутация госслужбы и санкции, если ты решил коррупционно обогатиться, то должен быть страх понести наказание. Если нет какого-то из этих элементов, то эффективность борьбы падает. Поэтому наша рекомендация: если власть хочет реально контролировать коррупцию, то надо изучить, как эти санкции применяются на практике.

– В каких-то развитых странах аналог такого пункта в законодательстве, который позволяет отделаться штрафом за коррупционное преступление, есть?

– Может, где-то есть, я по всем странам не скажу, но по международным стандартам, по тем странам, с которыми мы работаем: страны Европы и ОЭСР, там стандартами является то, что должно быть за серьёзное преступление реальное наказание, – лишение свободы. Плюс, конечно, финансовые санкции – они должны быть, но дополнительно. При этом штраф-штрафом, но должна быть и конфискация всего имущества, которое было получено преступным путём.

– Какая из стран более исправно выполняет те рекомендации, которые даются вашей организацией?

– Среди тех стран, которые проходят мониторинг, – это Грузия, у этой страны считается лучшая ситуация в плане исполнения и уровня коррупции. Также Украина, Армения… Вообще, тяжело сравнивать, потому что у всех свои рекомендации и находятся все страны на разных позициях, поэтому мы не сводим к каким-то количественным показаниям. У всех стран разное количество рекомендаций и сами рекомендации могут быть разными.

– Грузию часто ставят в пример, когда говорят о быстрой и эффективной борьбе с коррупцией. Реформатором, как известно, был Саакашвили, однако сейчас он фигура всё более неоднозначная, и после него в этой стране много чего изменилось – и президент, и форма правления стала парламентской. Удалось ли этому государству сохранить антикоррупционные достижения или уровень коррупции там сейчас растёт?

– Насколько мы посмотрели, какого-то большого отката назад там не произошло в плане коррупции на административном уровне. Главные достижения в Грузии же были в том, что там победили коррупцию в сферах дорожной полиции, госуслугах, образовании, медицине, так называемой бытовой или административной коррупции, не политического уровня – в этом плане ситуация осталась более или менее позитивная. Другое дело, что у них есть проблемы с влиянием бизнеса на политику, по сути, политика срослась с бизнесом. Там есть одно влиятельное лицо, которое не занимает никаких должностей, но, по сути, этот бизнесмен влияет на многие процессы – это форма политической коррупции, и она на высоком уровне. В этом плане ситуация изменилась.

– Как обстоят дела с коррупцией в странах ОЭСР? Назовите государства из их числа с худшими показателями.

– Тяжело сказать. Чем измерять? Италия, Венгрия, кто-там ещё, Чехия, может, ниже по сравнению с тем, кто выше. Канада – в лидерах, она выше всех. Оценивать сложно ещё потому, что во многих страх используются разные опросы.

– Когда говорят о коррупции, есть мнение, что в ней виноваты обе стороны – и те, кто берёт, и те, кто даёт. Вы с этим согласны? Или всё-таки кто-то из них может быть жертвой коррупционной системы?

– В целом да, но основная ответственность лежит на тех, кто наделён какими-то властными полномочиями, то есть нельзя говорить, что всему виной какой-то менталитет, что люди сами виноваты, потому что сами дают. Люди это делают, потому что их к тому принуждают какие-то обстоятельства. Если документ какой-то легче получить с помощью взятки, то человек её даст. Но если у него не будет возможности это делать, то какой смыл во взятке?

– Если очередной отчёт показывает, что ситуация с коррупцией в государстве не меняется или вовсе ухудшается, чем это чревато для такой страны?

– Это вопрос экономического развития государства. Когда, например, международные организации, крупные компании смотрят на инвестиционный климат стран, они изучают такие отчёты, как наш, пытаются понять, насколько правительство того государства борется с коррупцией. Допустим, наш отчёт использовался американской Торговой палатой, когда они готовила свои материалы в этой сфере, – это как источник информации для тех, кто принимает решение. Решает, в какую страну инвестировать – естественно, выбор будет в пользу той, где уровень коррупции ниже. Также членство в ОЭСР. Казахстан декларирует своё желание, но декларировать можно и десятилетиями и при этом ничего не делать. В случае с ОЭСР, перед тем как страна станет полноценным членом сообщества, она должна доказать, что соответствует стандартам на практике и борьба с коррупцией является одним из важных стандартов. Это не столько санкции по отношению к странам, которые не выполняют рекомендации, сколько последствия.