АФН – перезагрузка. Повторит ли новый надзорный орган судьбу старого?

С 1 января 2020 года в Казахстане снова начнёт действовать Агентство по финансовому надзору (АФН). Название условное. Точного наименования надзорному ведомству ещё не придумали, но в законодательстве уже чётко описали его функции и методы взаимодействия с Нацбанком.

В Казахстане это будет второй попыткой разделения полномочий регулирования и надзора. АФН действовало в Казахстане в 2004-2011 годах, а затем было упразднено, его функции были переданы обратно Нацбанку. Как пояснила экс-руководитель АФН Елена Бахмутова, "новый АФН" практически ничем не отличается, потому что полностью вернули тот закон, который писали в 2003 году. Единственное отличие: чтобы исключить возможность входа в два окна по финансово-регуляторной отчётности, эта функция сохранится за Нацбанком, и он будет предоставлять всю необходимую информацию онлайн для АФН. И вместе они будут функционировать в рамках Совета по финансовой стабильности, который формализовали в законе для исключения несогласованных действий.

Но возникает масса вопросов: если АФН, как структура было неэффективным, зачем возрождать его в прежнем виде? Что изменилось? Не повторит ли новое АФН судьбу старого? И вообще, почему старое на самом деле упразднили? И Елена Бахмутова, и председатель правления KASE Алина Алдамберген, к примеру, выразили мнение, что прежнее АФН со своими функциями справлялось.

Эти вопросы мы адресовали двум экс-советникам экс-глав Нацбанка – Айдархану Кусаинову (он был советником Данияра Акишева) и Олжасу Худайбергенову (он был советником Кайрата Келимбетова), которые последние пять лет помогали определять политику регулирования финансового сектора Казахстана.

Забегая вперёд, отметим, что советники сошлись во мнении: вероятность повторения ситуации с АФН велика, и проблемы в банковском секторе снова возникнут.

– Есть две модели регулирования финансового сектора: когда Национальный банк и регулирует (денежно-кредитная и монетарная политика), и надзирает и когда эти функции разделены. Почему в 2004 году в Казахстане выбрали модель независимого Агентства по финансовому надзору (АФН)?

Айдархан Кусаинов: В 2004 году всё было хорошо: цены на нефть и её добыча были на подъёме, иностранные финансы текли в страну, открывались иностранные банки. В общем, было счастье. Поэтому решили: пусть Нацбанк занимается денежно-кредитной политикой, а финансовый сектор достаточно независим и самостоятелен, и поэтому можно его регулировать отдельно.

Олжас Худайбергенов: Тогда ссылались на британскую модель, что там опыт успешный. Однако в Великобритании эксперимент прикрыли в 2011 году. И больше к нему не возвращались. А наши вернулись. Отделение АФН – неудачная идея, видимо, судьба снова наступить на те же грабли. Это в целом плохая идея. Стран, где надзор сидит внутри центробанка, намного больше. В конкретном случае с Казахстаном: когда одну сильную структуру дробят, то новые структуры получаются политические слабее, и слабее обычно та, которая выделяется в отдельную структуру. Соответственно, с политическим весом структуры назначается человек, и это заранее определяет её беззубость. Конечно, может случиться так, что назначат политического тяжеловеса и он сможет легко преодолевать политические нюансы, связанные с надзором, но это всё привязано к человеку.

– Насколько АФН образца 2004-2011 годов было реально независимым? Почему его ликвидировали и вернули функции в Нацбанк?

Айдархан Кусаинов: Я считаю, что по формальным показателям он был достаточно независим, но в политических реалиях того времени.

Олжас Худайбергенов: Тогда банки были мощнее АФН. Мало кто хочет ссориться с банками и тем более с их акционерами. Сейчас ситуация не сильно изменилась. Почему АФН ликвидировали в 2011 году, а не раньше? Просто пока кризис шёл, было не до организации. А потом началось обсуждение, которое заняло год-два. То есть просто так устроены процедуры, а не из-за чего-то другого.

– Согласно принятому закону, функции нового АФН не будут отличаться от старого или это не так? Если всё то же самое, то в чём необходимость воссоздания АФН? Что изменилось в мире, в Казахстане, в финсекторе, из-за чего функции решили опять разделить?

Айдархан Кусаинов: История АФН повторяется. В прошлый раз его создали, когда подумали, что сегмент достаточно спокойный и самостоятельный, что его можно просто регулировать как бизнес и отдельно заниматься денежно-кредитной политикой. Так длилось до кризиса в 2009 году с его бесконечной историей спасения БТА Банка. Понятно, что сегмент был перекошен, поэтому Нацбанк и АФН объединили. Сейчас появилась некая иллюзия, после того как Акишев зачистил банки, убил откровенно слабые, решил проблему БТА, что сектор оздоровлён, он нормальный и спокойный и опять может развиваться самостоятельно как нормальный бизнес.

Олжас Худайбергенов: Да, будет так же, как и раньше. Зачем делается, не знаю. Понятно, есть формальное объяснение, мол, чтобы исключить конфликт интересов и так далее, но в реальности это больше политика, нежели здравый регуляторный смысл. Сейчас банковский сектор чуть в худшем состоянии, чем в 2011 году, и намного вхудшем, чем в 2004 году, если оценивать с точки зрения качества активов и в целом атмосферы процесса кредитования. А с точки зрения качества услуг, автоматизации банковская система продвинулась далеко вперёд.

– В 2011 году АФН обвинили в том, что несколько банков посыпались (БТА, Темирбанк, "Альянс"), а оно просмотрело. Но АФН сигнализировало об этом заранее. Есть версия, что АФН просто не хватило аппаратного веса. Это правда? И если да, то что надо сделать, чтобы у нового АФН он был?

Айдархан Кусаинов: Я считаю, что эта проблема уже решена, потому что понятие "аппаратный вес" всегда существует в авторитарной системе. Кто первый убедит президента и продавит своё решение… Поэтому в тех реалиях мы рассуждали в терминах аппаратного веса. Совершенно верно, АФН предлагало регулятивные вещи, какие-то решения, но его не услышали.

Думаю, эта модель изменилась принципиально, потому что появился новый президент, который в принципе другой. У Касым-Жомарта Токаева воспитание, образование и опыт жизни – это дипломатия, система государственных политик. Предыдущий президент Нурсултан Назарбаев – металлург, у него индустриальный опыт жизни – заводы, фабрики. Поэтому решение вопросов методом ручного управления было ему близко. Заводом управляют прямым путём. Прежний президент честно говорил, что мечтал управлять страной как корпорацией. Новый президент, как дипломат, будет действовать через систему госполитики без прямого вмешательства. Поэтому, я думаю, что возврата не будет. Методы, которые работали в стране в те годы – дайте денег, мы всё решим, тем раздадим, тут починим, – этот стиль претит новому президенту. Думаю, у него есть внутренне ощущение, что это неправильная штука, государство не должно управлять и решать проблемы, оно должно создавать условия.

Олжас Худайбергенов: Думаю, здесь было противостояние не столько с Нацбанком, сколько с теми, кто лоббировал интересы тех или иных банков. Однозначно, на ведомстве очень сильно отражается политический вес руководителя и, естественно, его ценности. Но, повторюсь, это не отменяет того факта, что в целом АФН будет слабее, если будет отдельной структурой, нежели в составе Нацбанка.

– А теперь, как думаете, будет ли конфликт интересов Нацбанка и АФН? Борьба за власть над финансовым сектором? Как можно расшить этот конфликт интересов?

Айдархан Кусаинов: При нормальной госполитике конфликта интересов регулятора и надзора нет. Один устанавливает правила, другой следит, чтобы они исполнялись. У АФН – надзор, у Нацбанка – денежно-кредитная политика (ДКП) и монетарные вещи, то есть создание условий. В парадигме нового президента нет конфликта, потому что ДКП, как и любая госполитика, – это всегда не ручное управление, не прямое вмешательство. А когда Нацбанк управляет курсом, устанавливает этот курс, адресно даёт или не даёт ликвидность, тогда, конечно, возникает конфликт интересов. Когда надзорщики работают с каким-то банком и на их действия влияют решения Нацбанка, который вдруг проснулся и сказал: "А я этому банку помогу!" К сожалению, у нас до 2015 года правила устанавливались в угоду банкам. Банки соревновались, кто сильнее повлияет и в чью пользу правила изменятся.

Олжас Худайбергенов: При разделении функционала нет конфликта интересов. Разве что всегда была и будет политическая конкуренция между людьми и кланами. И, нет, АФН не будет контролировать действия Нацбанка.

– Правда ли, что банковское лобби в 2009-2011 годах было настолько сильным, что за сутки до принятия нормативного документа переворачивало его смысл на противоположный? А какое оно сейчас – сильнее или слабее?

Айдархан Кусаинов: Я бы не оперировал понятием "банковское лобби". Потому что это понятие придумал Кайрат Нематович (Келимбетов. – Авт.), когда он против всякой логики пытался удерживать курс. И вместо того, чтобы признать, что его действия неправильны, он придумал мифическое понятие банковского лобби, которое ломает курс. Его нет. Есть лоббизм отдельных банков, как в любой экономике. "Халык Банк", главным акционером которого является председатель НПП "Атамекен" Тимур Кулибаев, – вот вам лобби. Если хотите, не лицемерьте, а назовите по фамилии это банковское лобби. Понятно, что банковский вес очень высок, но то, что предлагалось в 2009-2011 годах (меры борьбы с кризисом и упразднение АФН. – Авт.), это не банковское лобби предлагало на самом деле. Если бы к АФН прислушались, то пузырь недвижимости остановился бы раньше, кризис был бы раньше. То есть, понимаете, АФН останавливает кризис – это всегда означает замедление экономического роста. И когда человеку, принимающему решения, говорили: если мы реализуем это, то у нас остановится экономический рост, он, естественно, говорил: мы не будем этого делать. А когда всё схлопнулось, сказали, что мировой кризис пришёл в Казахстан на год раньше. Я всё жду, кто скажет, что мировой кризис начался с Казахстана. Это не банковское лобби делало, это коллективное мышление управляющего аппарата страны. Которое говорило, что если мы сделаем эту штуку, то наши бравурные показатели упадут. Поэтому всё замели это под ковёр, пока оно не хлопнулось само собой.

Олжас Худайбергенов: Банковское лобби такое же сильное и сейчас.

– Как вы думаете, банки готовы предоставлять сейчас корректную отчетность АФН? В прошлый раз, видимо, с этим была проблема, потом иностранных проверяющих нанимали, чтобы анализировать банковскую отчётность.

Айдархан Кусаинов: Предполагаю, что системно сейчас финансовая отчётность уже достаточно нормальная. Потому что основные проблемы зачищены.

Олжас Худайбергенов: Нет, конечно. Всегда все пытаются скрывать свои проблемы, если закон и практика регулирования это позволяют.

– Где гарантии, что с АФН не повторится ситуация 2011 года? В каких неудачах можно будет обвинить АФН при случае в этот раз?

Айдархан Кусаинов: Да, я считаю, что ситуация может повториться. И не из-за АФН. Она может повториться, потому что Нацбанк сегодня опять вернулся, по сути, к управляемому курсу, что плохо. В июне-мае население стабильно стремительно уходит в валюту. Страна знает, что стабильный курс тенге – это всегда девальвация. Когда курс плавает, вы успеваете реагировать, ну то есть даже перестаёте о нём думать, потому что надоедает. Когда вы привыкли внутренне к курсу тенге 380, завтра курс станет 390, и человек скажет: всё пропало. Проблема в банковском секторе может повториться. Но это будет проблема не банковского сектора, а проблема экономики, как это было и в 2008 году. В прошлый раз, когда АФН сигнализировало, что нужно лечить систему, его не послушали. Ситуация может повториться, но это не проблема регулирования и надзора. Это проблема экономической политики, которая будет эти проблемы генерить.

Олжас Худайбергенов: Думаю, есть высокая вероятность, что ситуация повторится. Ничего не изменилось, по крайней мере, существенно. Поэтому надежды на успех я лично не питаю.

– Прежний проект АФН делало и продвигало Минэкономразвития. А новый кто и зачем?

Айдархан Кусаинов: Не знаю.

Олжас Худайбергенов: Я знаю, но воздержусь от ответа. В любом случае это не действующее руководство МНЭ или Нацбанка.

– А кого надо поставить во главе АФН, чтобы хватило силы воли?

Олжас Худайбергенов: Кого можно поставить? Возможно, Жамишева.

Айдархан Кусаинов: Понятия не имею. Я настаиваю, что лечить нужно не следствие. Нужно делать нормальную денежно-кредитную политику, и тогда отпадает необходимость искать волевых людей, которые будут ломать её. Тогда нужны просто люди, которые правильно исполняют свои функции, без всяких политических весов. Правильная госполитика направлена не на поиски мудрого и волевого человека, а на выстраивание системы условий, когда герои не потребуются.