Новая экономическая политика в Казахстане: какой она может быть?

В Послании народу президент Казахстана Касым-Жомарт Токаев обозначил сразу несколько масштабных экономических реформ: в налоговой и пенсионной системах, во внебюджетных фондах и системе оплаты труда. Данные Правительству и Нацбанку поручения обещают заметно изменить экономическую политику в стране.

Однако готовых решений в своём выступлении глава государства не дал, ограничившись лишь постановкой общих политических задач. Теперь госаппарат работает над механизмами исполнения послания. Тем временем, эксперты уже предлагают своё видение того, какой могла бы быть новая экономическая политика Казахстана.

Первым стал Центр стратегических инициатив. Свой НЭП, который может разогнать экономический рост до 11% в год, эксперты представили на "Форуме стратегических инициатив" в Нур-Султане. Корреспондент Informburo.kz записал основные тезисы.

Грядущие реформы

2 сентября в Послании народу было объявлено сразу о нескольких масштабных реформах. Вот часть из экономических поручений Касым-Жомарта Токаева:

• в налоговой системе – "модернизировать налоговую систему с фокусом на более справедливое распределение национального дохода";
• в системе внебюджетных фондов – "консолидация внебюджетной системы социального обеспечения путём создания единого социального фонда и введения одного социального платежа";
• в пенсионной системе – "провести серьёзную работу по повышению эффективности пенсионной системы";
• в системе оплаты труда – "рассмотреть возможности стимулировать работодателей увеличивать фонд оплаты труда".

Предстоящих изменений в экономике значительно больше. Например, планируются трёхлетние налоговые каникулы для микро- и малого бизнеса. Сейчас экономический блок Правительства работает над законодательным обеспечением этой меры. Об этом Informburo.kz уже писал ранее.

Эксперты Центра стратегических инициатив (CSI) предложили своё видение того, какой может быть будущая экономика Казахстана. Комплекс реформ состоит из четырёх направлений.

Рассмотрим каждое из них в отдельности.

Главная претензия экспертов CSI к существующей бюджетной системе – её негибкость и сильная зарегулированность.

Чтобы успешно реализовать реформы, считают в центре, нужно в первую очередь изменить систему стратегического планирования. Сейчас она "оторвана от возможностей самой системы государственного управления и в целом от потребностей экономики".

Эксперты предлагают воссоздать "Агентство по стратегическому планированию и реформам" при президенте страны, которое могло бы заняться разработкой реформ и инициатив для кабмина. Ранее орган с таким же названием в стране работал – его создали в 1997 году, а впоследствии ликвидировали.

Требуется ли сейчас подобное агентство в Казахстане – вопрос открытый. Основные направления фундаментальных реформ, например, приватизация или курс на диверсификацию экономики, уже реализуются. Теперь же для продолжения развития нужно заниматься изменениями в других сферах – обеспечении верховенства закона или повышении качества человеческого капитала.

Кроме того, в CSI предложили передать комитет по статистике, который сейчас подчиняется Министерству нацэкономики, новому Агентству стратегического планирования. Мнения о необходимости отделения комстата от МНЭ высказывают в стране давно, и главный аргумент здесь – вопрос объективности. В нынешнем виде орган, который отвечает за экономическую статистику, подчиняется госоргану, который отвечает за экономическую политику. Потому и встаёт вопрос о непредвзятости данных, а обособление комитета по статистике вполне могло бы его решить.

Непосредственно для перезагрузки бюджетной системы было предложено дать госорганам больше свободы. В Сингапуре, на чей опыт опираются в CSI, каждое министерство работает практически автономно – у него есть бюджетный лимит на пять лет вперёд.

Кроме того, в ряде развитых стран у политических служащих и, в некоторых случаях, руководителей среднего звена есть свои лимиты на бюджетные расходы, которые можно совершать "на своё усмотрение". Распространить эту практику предлагают и на государственные компании.

"Система госзакупок, к сожалению, не защищает от коррупции, но при этом ставит существенные барьеры и затягивает эту работу для честных управленцев", – говорит старший партнёр Центра стратегических инициатив Олжас Худайбергенов.

Но в условиях постоянных коррупционных скандалов такая инициатива едва ли реализуема и, скорее всего, не найдёт поддержки среди населения. С другой стороны, вопрос о разумном послаблении бюджетных процедур уже назрел – сейчас они слишком централизованы и зарегулированы.

Каждое, даже небольшое, изменение в статьях расходов требует полного цикла согласования вплоть до уровня центральных госорганов. Кроме того, сейчас неполное освоение средств госорганом считается упущением в работе, хотя чиновники таким образом могли сэкономить бюджетные деньги. Другими словами, в этом направлении действительно есть большой потенциал для реформ.

Последний пункт в "бюджетной перезагрузке" – это налогово-административная амнистия. Она нужна, уверены в CSI, чтобы новая экономическая политика "не забуксовала, как в прошлые годы".

Сейчас, к слову, налоговая амнистия уже идёт и для физических, и для юридических лиц. К началу ноября ею воспользовались более 40 тысяч субъектов бизнеса, которые уплатили недоимку по налогам на 12,5 млрд тенге, а также 400 тысяч граждан – на 9,5 млрд.

Перезагрузка финансовой системы

В предложениях по перезагрузке финансовой системы CSI вновь ссылается на опыт Сингапура. Там, говорят эксперты, крупные бюджетные потоки, в том числе в рамках пенсионной и жилищной систем, связаны. Делается это, чтобы меньшими денежными вливаниями решать параллельно несколько проблем.

Возможных точек применения такой синергии денег в CSI не назвали. Однако можно предположить, что речь идёт, например, об использовании части пенсионных накоплений граждан для строительства жилья. Это позволяет одновременно развивать строительную отрасль, стимулируя экономику, и обеспечивать население жильём. Другими словами, параллельно решаются и экономическая, и социальная проблемы.

При этом сингапурская модель предполагает формирование больших резервов. Но находятся они не на уровне правительства, а в госкомпаниях. Эти средства впоследствии используют для "создания вертикально интегрированных структур и покупки активов во всём мире".

А получают резервы в Сингапуре из профицитов – торгового и бюджетного. Если первый в Казахстане действительно находится в положительной зоне, то со вторым могут быть проблемы. Государственный бюджет в Казахстане дефицитный – в январе-сентябре 2019 года разница между расходами и доходами составила более 813 млрд тенге. И выйти в профицит в ближайшие годы не получится: бюджет на 2020-2022 годы уже запланирован дефицитным, и исправить это мог бы кардинальный рост налоговых поступлений. Но пока причин для такого роста нет.

Другой важный момент – обеспечение автономности государственных компаний от госорганов.

"Большинство министерств просто спускает свои задания этим госкомпаниям в режиме разнарядки, и часть сотрудников задействованы в исполнении поручений министерств. На самом деле тот тип госкомпании, который работает на рынок, производит товары и услуги, должен быть полностью автономен и готовиться к режиму, когда рано или поздно они будут приватизированы", – отмечает Олжас Худайбергенов.

Эта мера действительно могла бы помочь росту эффективности госкомпаний. В настоящее время значительная их часть, работающая при министерствах и акиматах, по сути является оператором госорганов на рынке и исполняет инициативы чиновников. О получении прибыли зачастую речи не идёт.

С другой стороны, можно говорить и о другом решении проблемы государственных компаний их ликвидацией и реорганизацией вместе с передачей рынку их функций. К примеру, как подсчитали в Нацпалате предпринимателей "Атамекен", сокращение трети видов деятельности может дать бюджету экономический эффект примерно в 200 млрд тенге.

Больше кредитов для роста

Также в рамках финансовой перезагрузки эксперты CSI предлагают наращивать объёмы кредитования экономики. Однако перед этим нужно разобраться с проблемными кредитами в банках – такие займы нужно реструктурировать. Сделать это можно уже после завершения проверки качества активов (AQR), которая проходит сейчас в крупнейших банках страны.

Нарастить долю кредитов к ВВП следует до уровня 60%, считают эксперты. Ориентиром стал схожий показатель в 56%, который был достигнут в 2007 году. С тех пор, к слову, кредитование только снижалось и по итогам 2018-го составило около 27% к ВВП. К примеру, в России в то же время этот показатель был на уровне почти 76%, а в Японии – и вовсе 168,8%.

Очевидно, что наращивать объёмы кредитов в экономике для развития бизнеса нужно, но есть один момент. Где найти "длинные" деньги для кредитования? Ответа на этот вопрос эксперты не дали, но отметили, что главное – не создать ещё больше плохих кредитов.

Кроме того, в CSI считают необходимым принять меры по снижению ставок по кредитам на рынке до 6-7%. Возможно ли этого добиться? При текущей базовой ставке Нацбанка в 9,25% – невозможно. Если исходить из этого параметра, то базовую ставку нужно снизить хотя бы до 3-4%, для чего, в свою очередь, нужно обуздать инфляцию. Это сложный для казахстанской экономики вопрос, который выходит за рамки одной только банковской системы. Потому и комплекс мер для снижения ставок должен быть очень масштабным.

Ещё одной проблемой, по мнению CSI, является слабая прогнозируемость курса тенге. Этот вопрос действительно часто поднимают: тенге к иностранным валютам движется зачастую без связи с ситуацией на рынке, например, нефти. Решить его может большая открытость Национального банка, который мог бы регулярно публиковать данные о своих действиях на валютном рынке.

Придать предсказуемость могло бы восстановление валютного коридора для иностранных валют, который действовал до августа 2015 года. Но главная проблема такого подхода – сжигание золотовалютных резервов для удержания этого самого коридора.

В разделе активной инвестиционной политики интересна идея отказа от внешних государственных долгов. В качестве примера вновь был приведён Сингапур с 0 долларов госдолга.

"Мы тоже можем себе это позволить, особенно на фоне имеющегося Нацфонда. У нас есть проект по финансированию строительства таможенных пропускных пунктов, который делается за счёт внешних займов. Это совершенно неправильный вариант. Не стоит использовать внешние займы для целей государства", – отметил в своём выступлении Олжас Худайбергенов.

Значит ли это, что за счёт Нацфонда нужно покрыть внешние долги? Неизвестно. Но насколько Казахстану в действительно нужно отказаться от внешних займов – вопрос сложный.

Нередко Правительство страны привлекает займы у международных финансовых институтов для больших инфраструктурных проектов, например, строительства дорог, что приносит большую пользу экономике и населению. Возможно, в этой сфере имеет смысл ужесточить отбор проектов, под которые госаппарат берёт займы или даёт гарантии.

Экономика возможного

"Экономика возможного" – это история о потенциале реального сектора экономики, в частности, по производству потребительских товаров и продуктов питания.

"К сожалению, в большей части госпрограмм, которые предполагают продвижение и производство товаров, участие государства ограничивается только выделением средств, но даже оно происходит бюрократично", – отметил Олжас Худайбергенов.

Важный вопрос здесь – политика "разумного протекционизма", то есть продвижение интересов отечественного бизнеса даже в рамках торговых организаций, например, ВТО. Такие меры, впрочем, уже начали применять: в их числе утилизационный сбор на автомобили, который делает дороже импортную продукции и привлекательнее – отечественную.

Значительный рост производства потребительских товаров начнётся, считают в CSI, при расширении долгосрочного кредитования, которое должно составить минимум 5% к ВВП. Главное здесь – найти средства для таких кредитов, и помочь здесь может создаваемый в стране Фонд развития промышленности. Он и сможет выдавать "длинные" деньги под приемлемый процент на индустриальные проекты.

По мнению Олжаса Худайбергенова, потребительские товары и в целом розничный сектор могут стать одним из драйверов экономики. Поэтому для их поддержки нужно создать "максимально оптимальные условия" и ввести отдельный налог для торговли – "розничный". Выглядеть он будет как изменённый упрощённый режим налогообложения: ставка в 3% для наличных расчётов и 2% – для безналичных.

Но насколько в действительности Казахстан способен обеспечить себя товарами? Здесь речь может идти о продуктах питания или бытовых товарах, но говорить о выпуске бытовой техники или электроники пока очень рано – рынку не хватает эффекта масштаба, чтобы подобные производства в стране были выгодными.

Возможно, имеет смысл начинать с производства менее сложных переделов продукции, которые могут использоваться как внутри страны, так и идти на экспорт. На это ориентирована, в частности, третья пятилетка индустриализации, которая стартует уже в следующем году. Там планируется увеличить, например, несырьевой экспорт с 16,3 млрд долларов в 2018 году до 29,5 млрд в 2025-м. Средний рост за пятилетку должен составить 17% в год. Это большие показатели, и в случае их достижения можно говорить о дальнейшем развитии в стране более сложных производств.

Ещё одно направление в "экономике возможного" – развитие агропромышленного комплекса. Эксперты ЦСИ озаботились оптимизацией институтов поддержки сельского хозяйства и обеспечением аграриев финансированием и субсидиями до начала посевных работ, а не летом или осенью, когда они уже не нужны.

Проблемы в институтах развития сельского хозяйства действительно накопились. Холдинг "КазАгро" – основной финансовый оператор в сельском хозяйстве – последние несколько лет показывает убытки. Холдинг принял новую стратегию развития, которая должна сделать его компактнее и эффективнее. Получится ли – будет видно уже в следующем году.

При этом фермеры жалуются на задержки с выплатами субсидий, а это приводит к снижению эффективности их работы из-за нехватки оборотных денег. Это также место для локальных реформ.

Третье направление в "экономике возможного" – развитие строительства для достижения показателя в 30 квадратных метров жилья на одного казахстанца к 2030 году. Помочь в этом, считают эксперты, может опять же сингапурский опыт. В этой стране пенсионная система позволяет использовать часть накоплений на покупку жилья. Об этом Informburo.kz уже писал ранее.

Инновации для роста экономики

В этом направлении упор сделан на научно-исследовательский потенциал. В первую очередь, считают в ЦСИ, нужно определить 10 вузов, которые будут готовить студентов по международным стандартам и развивать свои исследовательские центры.

К слову, работа по "эталонным" вузам уже идёт. На заседании Совета иностранных инвесторов в июле 2019 года президент Касым-Жомарт Токаев заявил, что "в ближайшие три года будут созданы 180 колледжей и 20 передовых вузов". Упор там будет сделан на обновление образовательных программ "с активным привлечением зарубежных партнёров". Вопрос остался непосредственно в исполнении и, конечно, выделении на это нужных средств.

В части цифровизации экономики эксперты предлагают развивать безналичные платежи. В Сингапуре доля таких платежей достигает 99%, и этого показателя можно достичь в Казахстане, говорят в ЦСИ.

Для этого нужен ряд мер поддержки IT-отрасли, одна из которых – упрощение регулирования казахстанских платёжных систем, которое сегодня сдерживает развитие финтех-отрасли. Такие меры помогли бы в сокращении теневой экономики, так как чем меньше платежей проходит в наличных деньгах, тем прозрачнее все денежные потоки.

Что это даст?

При полной реализации "новой экономической политики" в ЦСИ обещают потенциальный рост экономики в 11% вместе нынешних 4%. Однако достичь этого можно будет только при реализации всех озвученных мер – у каждой из них свой вклад в экономическое развитие.

При постепенном переходе на НЭП прирост доходной части бюджета мог бы составить 4,1 трлн тенге. Существенная часть этого прироста произошла бы за счёт обнуления теневой экономики, говорят в ЦСИ.

Реализуема ли "новая экономическая политика" в виде проекта от Центра стратегических инициатив в Казахстане – вопрос, на который нельзя получить однозначного ответа. Большая часть мер, например, разумный протекционизм и реформирование системы поддержки агропрома, актуальны для Казахстана. Но в любом случае, их внедрение потребует дополнительного изучения и расчётов. Без такого подхода – благоразумного и обоснованного – НЭП в Казахстане не будет эффективным.